용산기지 이전 협상 평가(요약본)
- 2003.11.18. 청와대 공직기강비서관실 작성 -

Ⅰ. 배경
Ⅱ. 협상진행
1. 참여정부 출범 이전
2. 참여정부 출범 이후
Ⅲ. 협상내용 및 문제점
1. 1990년 체결된 양해각서와 합의각서의 문제점
2. 진행중인 협상내용 검토
Ⅳ. 총괄평가
1. 협상주체에 대한 평가
2. 협상내용에 대한 평가
Ⅴ. 조치건의
※ 전문은 평통사 홈페이지(http:.//www.spark946.org/)에서 볼 수 있습니다.


Ⅰ. 배경

○ 잠정합의 내용이 90년 체결된 합의각서(MOA)/양해각서(MOU)의 불평등 조항을 제대로 극복하지 못하고 오히려 일부 새로운 요구조건까지 수용 합의
○ 이대로 최종 합의에 도달할 경우 향후 막대한 재정부담은 물론 대표적인 대미 불평등외교라는 비판여론이 제기됨.
○ 민정수석실 차원에서 협상 직접담당자들과 평가회의를 개최하고 관련자료를 검토한 후 평가결과를 보고 드림.

※ 평가회의 : 2003.11.11, 11.14 2차례, 민정수석실 회의실
회의주재 : 이석태 공직기강비서관
참석자 : NSC 서주석 실장 외 1인, 외교부 위성락 북미국장, 조약과장 외 3인,
국방부 차영구 정책실장 외 3인, 국방보좌관실 행정관 1인,
민간전문가 2인(김영석 이대법대 교수, SOFA 전문가 이정희 변호사) 등

Ⅱ. 협상진행 경위

1. 참여정부 출범 이전
○ 89.6.23. 「주한미군재배치법안(Bumpers 법안)」 미 상원 제출.
○ 90.6.25. 이상훈 국방장관-Menetry 주한미군사령관간 용산기지 이전에 관한 합의각서(MOA) 및 양해각서(MOU) 서명 교환.
- 이전에 수반되는 비용 한국측이 전액 부담하는 내용.
○ 91.5.20 SOFA합동위원회에서 반기문 외무부 미주국장과 Fogleman 주한미군 부사령관, 90년 각서의 법적효력을 확인한다고 서명.
- 이보다 1주일 전(5.13), Fogleman 부사령관은 외무부를 방문하여 동 문서의 합법성을 인정한다는 내용의 서류에 서명할 것을 강요.
○ 93. 5-6월 막대한 이전비용 등을 감안, 용산기지 이전계획 전면 유보.
○ 02.5.16. 대통령 방미 한미정상회담시, 용산기지를 조속한 시일 내에 이전하기로 합의.
○ 02.11.28. 국방부 정책기획국 김선규 소장과 주한미군사 기획관리참모부장간에 ‘서울 주둔 미군기지 이전을 위한 기본요구서(IMP) 작성에 관한 절차’ 체결.
※ 이 합의서는 1990년의 합의각서를 적법한 것으로 전제하고 있는 바, 이는 정부에 의하여 협상 대표권이 임명되지 않은 국방부 정책기획국장이 임의로 인정하는 잘못을 범함.

2. 참여정부 출범 이후
○ 03.5월 한미정상회담 용산기지의 조속한 이전 확인.

○ 03.7월 제3차 한미동맹 조정회의 개최시 한국측은 90년 체결된 MOA/MOU의 절차상 중대 문제점으로 인해 국내 재원조달이 불가능해질 것에 대비, 국회동의용 신규협정 체결의 필요성 및 MOA/MOU 중 일부사항의 수정(청구권, 영업손실권) 필요성 주장.
- 미국측은 90년 체결된 MOA/MOU는 법적으로 유효하지만 한국측이 국회 동의용으로 새로운 형태의 협정체결을 희망한다면 수긍할 수 있다는 입장 표명.
※ 당시 차영구 정책실장은 “한국정부도 90년 합의서를 존중(respect)하는 입장, 한국이 이전비용을 부담하는 것을 거부하지 않음”이라고 발언하고, 위성락 북미국장은 “90년 합의서의 문제는 내용이 아니라 형식에 있음”이라고 발언하여, 협상초기부터 90년 합의서를 인정하는 소극적 태도를 보였음.

○ 03.9.3-4 제4차 한미동맹 조정회의시 미국측은 90년 MOA/MOU 보다 더욱 불평등한 내용을 담은 포괄협정(UA) 및 이행합의서(IA) 초안을 제시.

○ 03.10.6-8 제5차 한미동맹 조정회의에서 용산기지내 미대사관 시설 처리, 잔류부지 규모 문제 등을 제외한 나머지 사항에 대하여 잠정 합의.


Ⅲ. 협상내용 및 문제점

1. 1990년 체결된 양해각서와 합의각서의 문제점
○ 형식절·차상 문제점
- 90년 MOA/MOU는 정부대표로 임명되지 않은 국방부장관 명의로 체결되어 절차적 하자가 있으며, 국가와 국민에게 중대한 재정부담을 지우는 조약인데도 국회 비준동의를 받지 않은 것은 헌법 (제60조 제1항) 위반으로 국내법적으로 효력이 없음.
- 미국측은 90년 MOA/MOU가 한국법에 위반한 것임을 명백히 알고 있었고, 당시 SOFA합동위원회 한국측 대표를 사전 방문하여 위협을 한 사실이 있어 조약법에 관한 비엔나협약 제46조, 제51조에 의하여 국제법적 효력도 없음.

○ 내용상 문제점
- 각종 시설 공사시 미국시설기준 적용, 이전기간 중 PX, 식당 등 위락시설의 손실 전액 보상, 주한미군과 고용원의 이사비와 피해보상 부담, 심지어 번역료 등 행정경비까지 모든 이전 비용을 한국측이 전액 부담토록 규정.
- 당시 한국측의 요구로 기지이전이 이루어지는 만큼 한국측이 모든 이전 비용을 부담한다는 취지로 합의각서가 체결되었으나, 당시의 용산기지 이전은 주한미군의 전략적 재배치가 배경이 된 것으로서, 오히려 미국측 요구에 의한 이전으로 보아야 할 요소가 있음.

2. 진행중인 협상내용 검토
□ 협상내용 상의 문제점
○ 주한미군지위협정(SOFA)의 전면 적용 문제
- SOFA는 시설과 구역의 공여와 반환에 대해 규정하고 있을 뿐 기지이전에 관한 명문규정을 두고 있지 않으므로, 독립된 조약에 해당하는 용산기지이전 관련 협정문서를 SOFA부속문서로 둘 근거가 없음.

○ 우리측 비용 전담 원칙의 문제
- 오산, 평택을 '전략적 허브'로 하여 미군을 재배치한다는 것은 우리의 의사와 무관하게 이루어지는 미국의 주한미군 성격의 변화에 따른 것으로서, 적어도 이번의 용산기지 이전은 미국측 요구에 의한 요소가 더 많음이 명백함.
- 금년에는 미측이 조기 이전을 선제의.
- 따라서 우리가 이전비용을 전담할 이유가 없는데도, 협상팀은 이에 대한 검토 및 문제제기가 전혀 없었음.

○ 비용산정 및 이전시설기준의 문제
- 국방장관은 용산기지 이전 관련 비용이 30억˜50억불 수준이라고 답변한 바 있으나 그 규모를 알 수 없음.
- 미군사용시설에 대하여는 미 국방부 최소기준을, 한미공용사용시설에 대하여는 한미공동기준을 적용하기로 합의.
- 독일, 일본의 기지이전 사례에서 이들 나라들은 자국기준을 원칙으로 하고 있음.

○ 청구권, 손실보상문제
- 협상팀은 금번 협정에서 SOFA외 청구권 조항과 손실보상 조항을 삭제하여 문제점을 완전히 해소하였다고 주장하나,
- 잠정합의한 이행합의서(IA)에 의하면, '기타 비용들'을 우리측이 부담한다고 규정되어 있어, 각종 청구권 및 손실보상을 우리가 부담하게 될 여지가 있음.

□ 국회동의절차 관련 문제점
○ 이전 관련 실질적인 내용을 담은 이행합의서(IA)를 포괄협정(UA)의 하부문서로 구성하여 국회 비준동의절차를 거치지 않는 것은 협정내용의 불평등 요소를 가리기 위한 편법.

○ 따라서 이행합의서(IA)는 물론 기술적문제 관련사항을 담은 기술합의서(E-MOU)까지도 조약체결 절차를 밟는 것이 마땅함.

□ 협상원칙과 진행상의 문제점
○ 미측의 전략 외면
- 용산기지 이전은 미국의 군사 정책에 따른 것임이 명백함에도 불구하고, 협상팀은 이를 외면한 채 시종 소극적, 수동적, 굴종적 태도로 협상에 임함.

○ 공직기강 해이의 문제
- 국방부 관계자 등은 03.7월 외통부장관에 의한 협상 대표 임명시까지 적법한 협상권한 없이 임의로 미국 측과 협상을 해온 잘못이 있음.
- 8.19. 대통령께서 '90년 합의내용에 문제가 있는 경우 원점에서 재협상'등을 지시하신 바 있고, 10.11일 ‘조기 타결보다 더 중요한 것은 합리적 타결’ 이라고 지시하셨으나, 협상팀은 오로지 용산기지의 조속한 이전에만 매달렸는바, 이는 심각한 기강해이 문제.


Ⅳ. 총괄평가

1. 협상주체에 대한 평가

○ 외교부 북미국(북미3과)은
- 협상과정에서 드러났듯 미국에 대한 지나친 맹종적 자세와 현상유지적 속성으로 당당하고 합리적인 협상외교를 전개하지 못함.
- 중요 정보에 대한 독점적 장악과 통제를 통해 조약국 등 여타 부서의 적법하고 정당한 조언을 무시하고 참여를 제약함으로써 협상 실패의 중요한 원인을 제공.

※ 외통부 북미3과 김도현 외무관의 진술 :
그들은 용산기지 협상을 진행하면서 다음과 같은 전제를 기초로 했다.
- MOU/MOA는 유효한 합의이므로 이를 인정하지 않고서는 협상이 진행될 수 없다.
- 국회와 국민들이 문제삼지 않는 수준에서 합의의 형식과 문장의 표현을 바꾸는 것을 협상의 목표로 한다.
- 노무현 대통령이나 NSC 인사들은 반미주의자들이므로 이 문제의 개입은 최소화시킨다.

○ 국방부 정책실(용산기획반, 미주정책과)은
- 오랫동안의 대미 의존으로 인한 특유의 추종자세와 좁은 시야를 벗어나지 못해 협상시 뚜렷한 한계를 드러냄.

○ NSC (전략기획실)는
- 대미의존 관행을 탈피하지 못하고 있는 외통부와 국방부를 적절히 견제하지 못하고 소극적으로 관망, 외교안보의 전략본부로서의 역할을 제대로 수행하지 못함.

2. 협상 내용에 대한 평가
○ 상술한 바와 같이 앞서 검토한 많은 문제점 등이 여전히 내재되어 있고, 90년 합의각서와 비교하여 개악된 점도 적지 아니한 건으로 평가됨.

Ⅴ. 조치건의

○ 01년 이후 재개된 이전 요구가 실질적으로 미국의 군사전략 변화에 따른 주한미군의 재배치에 연유하고 있는 만큼, 이전비용을 한국이 부담한다는 논리는 재검토되어야 함.

○ 현재의 협상팀은 그 한계를 명백히 드러낸 만큼 전면적으로 협상팀을 재편하고 협상내용을 원점에서 재검토해야 함.

○ 협상 관련자를 문책하는 한편 외통부, 국방부 및 NSC 관련부문의 인사개편 필요.(끝)