[2004/12/21] 용산협정, LPP개정협정관련 국회 공청회 자료_제성호
평통사
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용산기지 이전협정 상의 주요 쟁점 ▣ 진술인 : 제 성호 (중앙대 법대 교수) Ⅰ. 서언 ㅇ현재 우리 사회에서 용산기지이전협정 체결과정 및 비용부담 문제를 둘러싸고 여론이 극도로 분열되고 있음. - 또 다른 보혁갈등의 주제로 등장함은 물론이고, 자칫하면 국력을 낭비하는 불행한 사태를 초래할 조짐마저 보이고 있음. ㅇ그 동안 한․미 양국이 동맹 및 호혜의 정신에 입각, 용산기지이전협정 체결을 위해 외교적 노력을 벌여 왔는 바, 이 협정에 대한 국회의 무난한 비준동의가 요청되고 있는 상황임. - 이 문제에 대하여는 헌법 등 법적 측면의 충분한 검토 하에 국익을 고려한 대처가 가장 바람직함. - 그럼에도 불구하고 일부에서는 국가기밀을 누설하면서까지 자신의 입장을 관철하려는 자세는 외교적 신뢰를 훼손함은 물론 국익에도 보탬이 되지 않는다고 판단됨. ㅇ용산기지이전협정을 둘러싼 논란은 크게 볼 때 법적 논란과 비용문제로 대별되는 것으로 판단됨. - 후자의 문제는 본 진술인의 전공영역과 거리가 있으므로 주로 전자의 문제에 관하여 검토하기로 함. Ⅱ. 용산기지이전협정 체결을 위요한 기본적인 법적 문제 1. 용산기지이전협정을 두 개의 문서로 분리 체결하는 문제 ㅇ용산기지이전협정은 용산기지 이전에 관한 기본원칙과 추진방향의 대강을 정한 기본협정(Umbrella Agreement: UA)과 비용부담 및 이전절차 등 세부사항을 명시한 이행협정(Implementation Agreement: IA)의 두 가지 문서로 구성되어 있음. ㅇ용산기지이전협정을 단일의 문건으로 체결할 것인지, 아니면 둘 혹은 그 이상의 문건으로 체결할 것인지는 전적으로 조약체결의 당사자인 한․미 양국이 결정할 사항임. - 헌법상 조약체결권은 대통령(정부)에게 있는 바(헌법 제73조), 정부는 대통령의 재가를 얻어 조약체결의 구체적인 형식 및 문건의 수를 결정할 권한을 가짐. ㅇ이러한 점에 비추어 용산기지이전협정을 두 개의 문건으로 체결한 것 자체에 대하여 국회가 비준동의권 행사를 근거로 왈가왈부 할 수는 없음. - 국회는 정부가 체결한 조약에 대하여 절차상 및 내용상의 헌법위반을 문제시 삼을 수 있고, 헌법 제60조 1항에서 정한 조약에 대하여 동의권을 행사할 수 있기는 하지만, 그렇다고 해서 조약체결의 방식(조약명칭, 합의문건의 수, 서명권자의 임명 등)에 대해 간섭할 수는 없음. 2. 조약에 정할 사항 중 일정사항을 떼어 하위협정에 위임하는 문제 ㅇ조약에서 정할 사항 중 비용부문 등 일정사항을 떼어 하위협정에 위임하는 것에 대하여 일부에서는 위헌이라고 주장하고 있음. - 즉 위헌성 주장의 논거는 국회의 비준동의를 받아서 발효하는 UA에는 추상적인 원칙과 비용부담의 대항목만 명시되어 있고, 실제 비용의 산출에 관한 사항은 국회의 비준동의를 받지 않는 하위문서에 위임한 것은 헌법에 배치된다는 것 ㅇ위헌은 헌법에 위배되는 것을 의미하는 바, 헌법에 의하여 체결ㆍ공포된 조약에서 위임된 사항을 하부문서에서 다루는 것은 위헌이 되지 않는다고 할 것임. - UA에서 기지이전 비용, 즉 국가와 국민에 대한 재정적 부담을 예정하고 있는 바, 국회로서는 IA에 의한 한국측의 비용부담이 부당하다고 판단하면, 모 협정인 UA에 대하여 비준동의를 부여하지 않으면 될 것임. - 이처럼 국회가 자율적 의사결정을 통해 비준동의를 하지 않기로 하면 조약안이 자동 폐기되므로 위헌성 여부의 문제가 원천적으로 제기되지 않음. ㅇ헌법 제60조제1항은 중요한 조약에 대하여 국회의 동의를 받아야 한다는 절차적 의무만 규정하고 있을 뿐, 소요예산을 조약에 명시해야 한다든가, 하부문서로 위임해서는 안된다든가 하는 규정을 두고 있지 아니함. - UA에 대하여 국회의 비준동의를 받는 것은 그것이 ‘국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약’으로서 헌법 제60조 제1항에 열거된 조약의 범주에 속하기 때문 - 정부는 국회가 비준동의 여부에 관한 의사결정을 하는데 필요한 수준의 예산명세서를 제출하는 것으로 알고 있음. ㅇ요컨대 조약이 예산 소요에 관하여 어느 정도 상세하게 기술해야 하는지는 위헌여부의 문제가 아니라, 국회가 비준동의 여부를 결정하기 위한 판단의 근거로서 고려할 사항이라고 할 것임. 3. 이행합의서의 국회동의 필요 여부 ㅇ용산기지이전협정은 일련의 문서로 구성될 것으로 예정되고 있고, 또 현재까지 그렇게 추진되고 있음. - 모협정에 해당하는 소위 포괄협정(UA)에서는 용산기지 이전에 관한 기본적인 사항을 규정하고, - 이행합의서(IA)에서는 UA의 이행에 관한 절차적ㆍ기술적 세부사항을 규정하게 되도록 되어 있음. - 이 밖에도 필요에 따라 다른 합의서를 채택할 수 있음. ㅇ어떤 조약이 국회의 비준동의를 받아야 하는지는 그 조약의 내용에 따라 결정되는 바, UA는 국회의 동의를 받아야 할 이유가 되는 내용들을 담고 있기 때문에 국회의 비준동의를 받아야 하지만, IA는 UA에 의하여 위임된 범위 내에서 다음과 같은 절차적․기술적 사항들만 규정하고 있기 때문에 국회의 동의를 받을 필요가 없다고 할 것임. - 기지이전에 필요한 토지 공여시기 - 서울에 있는 유엔사연합사주한미군사의 각 캠프별 반환시기 - 서울에 잔류할 연락사무소의 범위 - 주요기관의 위치 - 반환될 기지와 새로 공여될 기지의 환경조치에 관한 사항 ㅇ요컨대 IA에 수록된 상기의 내용들은 UA에서 위임된 절차적ㆍ기술적 세부사항이므로 우리 헌법 제60조 제1항에 열거된 ‘상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 중요한 국제조직에 관한 조약, 우호통상항해조약, 주권의 제약에 관한 조약, 강화조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약, 또는 입법사항에 관한 조약’ 중 어떤 범주에도 해당되지 않는다고 할 것임. - 용산기지 이전사업을 추진함에 있어서 재정부담의 근거가 되는 내용은 모두 UA에 있다고 할 것 4. 용산기지 이전 관련 1990년 합의서의 효력과 2004년 협정과의 관계 ㅇ용산기지 이전에 관한 한미간 최초의 서면합의인 1990년 합의각서/양해각서(MOA/MOU)에 얽매여서 우리가 이전비용을 전부 부담하는 것이 아닌가, 우리 국내법상 정당한 절차를 취하지 못하여 효력이 의문시되는 그런 문서에 구속될 필요가 있는가 하는 의문이 제기되고 있음. 가. 1990년의 용산기지이전합의서(MOA/MOU)의 효력 ㅇ1990년에 우리나라 국방부장관과 주한미군사령관 사이에 서명된 MOA/MOU는 국제법상의 조약이 아님. - 합의서의 형식적 측면을 볼 때 MOA/MOU는 특별히 법적 구속력을 가지는 것으로 명시되지 않는 한 조약으로 볼 수 없으며, - 상기 문서가 체결된 절차를 보더라도 국무회의 심의/의결, 대통령 재가 등 조약체결에 필요한 절차를 취하지 않고 서명되었으므로 조약으로 볼 수 없음. - 더욱이 이 합의서는 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 내용을 포함하고 있는 바, 정식 조약의 형식으로 채택하여 국회의 동의를 받아 비준, 공포했어야 할 것인데 그러한 절차를 밟지 않았음. ㅇ결국 합의서의 체결 주체에 비추어 볼 때 서명자가 조약체결권을 가지지 않았고, 조약체결권의 위임근거 및 절차도 없으므로 1990년의 MOA/MOU는 어디까지나 ‘기관간 약정’의 일종이라고 보아야 할 것임. - 여기서 1990년의 MOA/MOU는 전혀 효력이 없는 것인가 하는 점이 문제로 제기될 수 있음. ㅇ국가간의 합의가 조약의 형식으로만 이루어지는 것은 아니며, 국제사회에서는 조약의 형식으로 체결되는 국가간 합의 못지 않게 신사협정, 선언, 성명, 합의의사록, 비망록, 구두합의 등 조약 이외의 형태로 이루어지는 합의가 적지 않으며, 또한 기관간 약정과 같은 형식의 합의도 다수 체결되고 있음. ㅇ문서의 형식에 따라 구속력에 차이가 있을 수 있으나, 그럼에도 불구하고 국제적 합의의 당사자는 이 같은 합의를 성실하게 이행․준수할 도의적 의무가 있음. - 1990년 MOA/MOU는 조약의 형식을 갖추지는 않았지만 양국 정부기관이 합의한 일종의 공식문서이므로 한국은 미국에 대하여 이 합의를 존중해야 할 것: 이와 관련, 1990년 한․미간의 국제적 합의인 MOA/MOU에 대하여 禁反言의 原則이 적용됨. * 남북기본합의서와 6․15 남북공동선언이 법적 구속력을 갖는 조약이 아니지만, 남과 북이 이를 성실하게 이행․준수해야 할 의무와 책임이 발생하는 것과 마찬가지임. - 1990년 MOA/MOU는 엄밀한 의미에서 조약은 아니지만 일종의 합의서로서 여기에 조약법 원칙을 준용할 경우, 이 합의서의 상대방인 미국에 대하여 무효라고 주장하기는 어려운 측면이 있음. * 1969년의 ‘조약법에관한비엔나협약’에서는 국내법을 위반하여 체결되었다는 위반을 이유로 조약의 무효를 주장할 수 없다는 원칙이 규정되어 있으며, 다만 명백하고 중대한 위반이 있는 경우에는 그러하지 아니하다는 단서가 있음. 그러나 무엇이 명백하고 중대한 위반이냐에 관하여는 객관적이고 구체적인 기준이 아직까지 국제법상 설정되어 있지는 아니함. * 이와 관련, 1990년도 합의서의 일부가 이미 이행되었다는 사실은(골프장 이전)도 이제 와서 우리측이 일방적으로 원천무효를 주장하기 어렵게 만드는 중요한 요소라고 할 것임. 나. 2004년 용산기지이전협정과의 관계 ㅇ이번에 체결하는 용산기지이전협정은 형식상으로나 내용상으로나 1990년 합의각서/양해각서를 법적으로 승계하는 것이 아니고, 1990년도 합의서를 대체하는 성격의 완전히 새로운 합의라고 할 것임. - 그런 점에서 1990년도 합의서의 법적 효력을 따질 실익이 없다고 할 수 있음. ㅇ용산기지를 이전한다는 것은 1990년도 합의의 효력과는 별도로 우리 정부가 유지해온 정책으로서 1990년도 합의서는 이 정책이 발현된 하나의 형태에 불과함. ㅇ우리나라가 이전비용을 부담한다는 원칙도 1990년도 합의서에 근거하여 비로소 채택된 것이 아니라, 유사한 경우에 관하여 국제사회에서 통용되는 관행을 우리 정부가 수용한 것이라고 할 것임. - 따라서 1990년도 합의가 없었다 하더라도 우리가 용산기지 이전을 요구한 이상 원인제공자 부담원칙에 따라 이전비용을 우리가 전액 부담할 수밖에 없을 것임. ㅇ용산기지 이전이라는 동일한 사안에 관하여 1990년도 합의서에 비해 새로운 상위규범인 용산기지이전협정이 체결․발효될 경우, 1990년도 합의서는 당연히 효력을 상실(폐기)하게 됨. - 다만 1990년도 합의서를 법적으로 확실히 무효화하기 위하여 이행합의서(IA) 제2항에 1990년도의 MOA/MOU가 폐기된다고 규정하고 있음. * 동일한 당사자가 동일한 사안에 관하여 시간을 달리하여 서로 내용을 달리하는 두 가지의 협정(또는 합의서)를 체결할 경우, 신법(후법) 우선의 원칙에 의하여 나중의 합의가 종전의 합의에 우선하여 효력을 갖게 됨(구조약은 별단의 합의사항이 없는 한 당연히 효력을 상실), ㅇ1990년 합의서를 추인하는 1991년 SOFA 합동위원회 문서는 1990년 합의서가 폐기되면 존립근거가 없는 무의미한 문서가 되지만, 폐기를 확실히 하려면 동일한 형식의 문서로 폐기하는 것이 적절함. - 이러한 입장에서 본다면, 앞으로 새로운 SOFA 합동위원회 문서가 작성돼 1990년 합의문서의 폐기를 확인하게 될 것으로 예상됨. 5. 용산기지이전협정과 LPP협정간의 내용 상충(일부저촉) 문제 ㅇ용산기지이전협정의 내용 중 기존의 LPP(Land Partnership Program, 연합토지관리계획) 협정간에 내용상의 상충(일부 저촉)이 있는 것으로 알려지고 있음. - 용산기지이전협정과 LPP협정은 본질적으로 그 목적과 성격 및 내용(특히 규율대상)이 상이한 것이나, 일부 내용은 중첩(그 결과 일부 모순․저촉이 발생)되는 면이 있는 것이 사실 ㅇ용산기지이전협정과 LPP협정은 서로 별개의 협정으로서(두 협정은 체결배경 및 목적은 물론 내용도 본질적으로 상이한 것임) 각기 효력을 발생하는 것이나, 일부 저촉되는 내용이 있는 경우 후법이 신법에 우선하여 적용될 수 있음. ㅇ한편 새로운 수요 발생에 의해 서울근교의 기지 이전문제가 용산기지이전협정에 포함되어 있다고 해서, 또한 신 협정의 규정내용이 LPP협정의 내용보다 다소 불리하게 되어 있다고 해서 이것이 협정의 무효원인이 되거나 그 자체가 국회동의 거부사유가 될 수는 없음. - 용산기지이전협정을 통해 우리측이 새로이 얻는 이익이 있는 반면, 기존의 LPP협정의 내용보다 후퇴하는 실이 있을 수 있는 것이며, 이에 관하여는 다분히 주관적인 판단이 개재할 수 있는 부분이라고 할 것임. - 상대방이 있는 국제협상에서 모든 부분에서 승리하고 이익만 얻는 협상은 없다고 할 것인 바, 협상대표(또는 직속 상급자)에 대하여 협상을 잘 못한 것에 대한 정치적 책임추궁을 할 수는 있을지라도 협정 자체의 효력을 문제시 하거나 또는 국회 동의권 행사 여부를 좌지우지하는 것은 법리적으로 타당하다고 할 수 없음. ㅇ만일 국회가 용산기지이전협정이 LPP협정의 규정내용에서 너무나 많이 후퇴하여 우리 국민들이 도저히 수인할 수 없다고 판단할 경우, 동의권 행사를 거부할 수는 있겠지만, 이 경우 힙리적인 근거를 제시하는 것이 바람직함. - 그렇지 않을 경우 국회와 정부간에 불필요한 힘겨루기와 한․미동맹관계 훼손 등 정치적․외교적 파장을 불러올 소지가 다대 Ⅲ. 용산기지이전협정의 실체적 내용과 관련된 문제 1. 용산기지 이전비용의 한국측 비용부담문제: 원인제공자 비용부담의 법적 타당성 ㅇ미군이 그들의 군사기지를 옮기는데 왜 우리가 그 비용을 전액 부담해야 하는가 하는 점에 비판을 하는 사람들이 있음. ㅇ미군기지를 옮기는 비용을 우리가 부담하는 것은 우리나라가 국가안보를 위하여 아직도 미군의 주둔을 필요로 하기 때문이라고 할 것인 바, 결국 용산기지 이전비용은 우리가 부담하는 안보비용으로서 이해되어야 함. - 주한미군은 한미상호방위조약에 의거하여 우리 영토에 주둔하도록 우리가 스스로 허용한 동맹군으로서, - 우리의 필요에 의해서 미군을 이 땅에 주둔시키는 이상, 미군이 주둔할 여건을 만들어 주어야 함. ㅇ주한미군이든, 주일미군이든, 주독미군이든 미군주둔에 관한 공통적인 기본원칙은 주둔지 국가가 미군이 주둔할 장소와 시설을 제공하고, 미군은 주둔하는 동안 시설 유지비를 부담한다는 것임. - 그렇다면 주둔지 국가가 기지를 옮겨 달라고 하는 경우에 새로운 기지가 들어설 장소와 시설을 미군에게 제공해 주는 것이 순리라고 할 것이며, 이는 법리적으로나 국제관행에 비추어 타당한 조치라고 할 것 * 일본도 오끼나와 공군기지 이전비용을 전부 부담하기로 결정(미․일 SOFA 제2조제1항에는 일본이 미군기지의 구역과 시설을 제공한다고 규정되어 있고, 동 제24조제1항에는 주일 미군은 기지의 유지비만 부담하게 규정되어 있는데, 기지이전 비용은 유지비가 아니라 새로운 기지에서 부지와 시설을 제공하는 것으로 보기 때문에 일본측이 부담해야 한다고 해석을 한 것으로 알려지고 있음). * 한․미 SOFA 제2조제1항과 제5조제1항도 미․일 SOFA 제2조제1항 및 제24조제1항과 동일한 조건으로 되어 있음. * 독일에서도 미군기지를 옮기는 경우, 이전을 요구한 측이 이전비용을 부담한다는 원칙, 즉「원인제공자 부담원칙(Veranlaser- Prinzip)」을 적용하고 있음(1976년 바이에른주 탄약고 이전, 1993-2005 Rhein-Main 공군기지 이전 등 참조). * 한․미간에 체결된 연합토지관리계획(LPP)협정에서도 이전을 요구한 측이 이전비용을 부담하는 원칙이 채택․적용되고 있음. <용산기지이전협정 체결에 임하는 한국의 기본입장> ㅇ1990년도 용산기지 이전에 관한 합의(MOA/U)를 대체하는 새로운 이전합의서 체제를 마련, 국회와 국민의 동의를 구하는 민주적이고 투명한 절차에 의해 기지 이전을 추진함. ㅇ용산기지 이전비용의 한측(원인제공자) 부담원칙은 유지하되, 1990년 합의의 법적 흠결 해소 및 불합리한 내용의 개선을 추진함. - 세부사안에 대한 대미협상을 통해 이전비용 범위를 보다 명확히 하는 등 원만한 해결책 강구 2. 소요예산 표시문제 ㅇ용산기지이전협정에는 비용부담의 원칙만 규정되어 있고 총사업비 또는 소요예산의 상한선이 설정되어 있지 아니한 바, 협정에 소요예산을 표시하지 않는 것이 잘못인가 하는 의문이 제기될 수 있음. ㅇ이와 관련, 협정의 이행에 소요되는 비용을 우리 정부가 추산해 보는 것은 필수적이라고 할 것이나, 그렇다고 해서 제공될 현물의 ‘가액’까지 반드시 명시해야만 하는 것은 아니라고 할 것임. - 한․미간의 현물공여협정에서는 공여할 ‘현물의 내역’을 명시하면 충분한 것임. * 용산기지이전협정은 우리나라가, 주한미군이 사용할 토지와 시설을 미국에게 현물로 공여할 것을 약속하는 조약으로서, (현금을 공여하는 조약이라면 금액표시가 필수적이겠지만) 현물을 공여하는 조약에서는 공여할 물품의 물량과 질적 수준을 정하면 충분한 것이지, 얼마짜리를 공여해 주겠다고 금액까지 약속할 필요는 없다고 할 것임. ㅇ조약에는 명확하게 기술할 수 있는 것은 가급적 명확하게 기술하는 것이 바람직하지만 불확실한 것까지 억지로 명확하게 표시하는 것은 필요치도 않으며 또한 소망스럽다고도 할 수 없음. - 실제로 국제사회에서는 국가 또는 국민에게 재정적 부담을 지우는 조약임에도 불구하고 재정적 부담의 액수를 자세하게 명시하지 않는 조약이 다수 체결되고 있음. ㅇ현실적으로 용산기지 이전사업에서 협정을 체결하기 전에는 정확한 소요예산 산출이 불가능한 측면이 있음. - 용산기지 이전사업에 있어서 기지용 토지의 규모, 공여할 시설의 종류와 기술수준 등 기본원칙과 조건들이 먼저 정해져야만, 이를 기초로 정밀한 소요예산이 산출될 수 있는 바, - 용산기지 이전의 기본원칙과 조건들은 모협정(UA)의 체결을 통해서 그 윤곽이 정해지도록 예정되어 있음. ㅇ한편 우리 국가 또는 국민에게 중대한 재정적 부담을 주게 될 용산기지이전협정은 주한미군에 대한 현물공여 과정에서 국회에 대해 2단계의 통제권을 행사할 수 있도록 보장하고 있음. - 즉 국회는 기획단계(1단계)에서 ‘예비 MP’를 기초로 추산된 대략의 소용비용과 협정의 내용을 검토하여 용산기지인전협정의 비준동의 여부를 결정하게 되며, - 협정 시행단계(2단계)에서는 정부가 제출하는 구체적인 예산안에 대해서 승인 여부를 결정하게 됨. ㅇ이러한 국회의 참여 및 통제절차를 통해 국회에 의해 승인된 예산의 한도 내에서 기지 용산기지 이전사업을 추진하게 될 것인 바, 기지 이전비용의 구체적인 수치가 협정(UA 및 IA)에 명시되지 않은 문제점(?)을 실질적으로 치유할 수 있는 길이 열려있다고 할 것임. Ⅳ. 결어 ㅇ용산기지 이전사업은 독립국가로서의 주권 및 자존심 고양, 21세기 한․미동맹관계의 건전한 발전, 경제․사회적 발전․이익 확보(수도권 재정비, 경제적 편익․활용 제고 등) 등을 위해 추진되고 있는 사업이라고 할 것임. ㅇ용산기지 이전사업은 현재 미국이 추진하고 있는 해외주둔 미군의 재배치(Global Defense Posture Review: GPR)와는 별도로, 또 그 이전부터 한․미간의 현안으로 등장한 사안으로서 우리측이 먼저 미국에 제기한 것이므로 원인제공자인 한국이 그 비용을 부담하는 것이 타당하다고 할 것임. ㅇ특히 용산기지 이전에 들어가는 예산은 국가안보를 위한 비용으로서, 국민의 생명과 재산을 지키는 국가안보를 위해 사용이 불가피한 비용은 지출할 수밖에 없다고 보아야 함. ㅇ이와 같은 시각에서 용산기지이전협정을 둘러싼 법적 문제는 법리적 측면을 최대한 고려하면서 합리적으로 대처하는 것이 타당함. - 조약법에 관한 비엔나협약 제31조에 의거, 1차적으로 조약 문언의 통상적인 의미를 따지는 문리해석을 하되, - 국익의 관점에서 조약체결의 목적을 감안하는 목적론적 해석을 가미하는 신축적인 태도가 요청된다고 할 것임. |