[2003. 12. 16] IAEA에서 바라본 NPT의 모순
평통사
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| IAEA에서 바라본 NPT의 모순 (1) NPT 체제의 성격과 문제점-② 吉田 康彦 IAEA(국제 원자력 기구)에서 근무했으며 북한을 몇차례 방문한 적이 있는 吉田 康彦 교수의 이야기를 통해 NPT(핵무기 비확산 조약) 체제를 객관적으로 살펴본다. 다음의 글은 吉田 康彦 교수가 (북한 핵문제로 떠들썩했던 1994년 7월 4일 도쿄에서 ‘非核의 정부를 요구하는 모임’ 주최로 열린) ‘지금 NPT를 따져본다--북한의 핵 의혹 제재문제를 중심으로’라는 토론회에서 발표한 것이다. <토론회 발표문 요약> 나는 본래 NHK의 기자이었다. 그러다 기자를 그만둔 뒤 유엔에 들어가 10년 동안 유엔 직원으로 근무했다. 유엔 밖에서 일했던 내가 3년 동안 IAEA에서 근무하면서 오스트리아의 빈에서 활동했다. 나머지 7년 동안은 쥬네브와 뉴욕을 왔다갔다하면서 지냈다. 나는 10년 동안 3~4군데(빈, 쥬네브, 뉴욕 등)에서 유엔-NPT-IAEA 체제를 안팎으로, 옆에서, 바깥에서 비껴본 사람이다. 나는 유엔-NPT-IAEA 체제와 관련하여 사실관계를 명확히하는 게 중요하다고 생각한다. 그렇지만 거꾸로 NPT조약의 조문을 다시 읽어 보는 것이 이에 못지 않게 중요하다. NPT 조약문으로 본 문제점 먼저 NPT조약의 본문을 살펴보자. 아마 NPT 조약의 조문을 읽어보지 않은 사람들이 많을 것이다. 나도 IAEA의 홍보부장이 되어서야 비로소 영어로 된 조약문을 읽었는데 매우 서투르고 난해한 문장 투성이었다. 영어를 잘 모르는 수많은 외교관들이 NPT 조약문을 주므르다가 이 지경이 되었다(장내에 웃음...). 그럼 조약의 제1장부터 따져보자. ‘핵무기를 가진 나라가 갖지 않는 나라에게 핵무기를 이양하지 않을 의무를 명기한’ 제1조는 다음과 같이 쓰여져 있다; “핵무기국(핵무기 보유국가; nuclear-weapon State)인 조약 당사국은 직접 또는 간접적인 방법을 불문하고 어느 누구에 대해서도 핵무기 기타 핵폭발장치(nuclear explosive devices) 또는 동 무기 및 폭발장치에 대한 관리를 이양(transfer)하지 않을 것을 약속하고, 또한 어떤 비핵무기국(비핵보유국; non-nuclear weapon State)에 대하여 어떠한 방법으로든 핵무기 기타 핵폭발장치의 제조, 획득 또는 동 무기 및 폭발장치의 관리를 원조, 장려 혹은 권유하지 않을 것을 약속한다.” ‘핵무기를 갖지 않는 나라들이 핵무기 보유국으로부터 핵무기를 이양받지 않을 의무를 명기한’ 제2조는 다음과 같다; “핵무기국인 조약 당사국은 직접 또는 간접적인 방법을 불문하고 어느 누구로부터도 핵무기 기타 핵폭발장치 또는 동 무기 및 폭발장치의 관리를 이양받지 않을 것을 약속하고 핵무기 기타 핵폭발장치를 제조 또는 획득하지 않으며 또한 핵무기 기타 핵폭발장치의 제조에 대한 어떠한 원조도 추구하거나 받지 않을 것을 약속한다.” 이렇게 제1조와 제2조는 핵무기 보유국과 비핵무국의 의무를 명확하게 구분하고 있다. 그럼 제3조로 들어가보자. 제3조는 길기 때문에 3조 1항의 맨마지막 부분인 “본 조가 요구하는 안전조치(보장조치; safeguards)는 이들 국가의 영토와 그 관리하에 있는 영역 또는 그 통제가 가능한 모든 지역(anywhere) 안에서의 평화적 핵활동(peaceful nuclear activities)에 포함되는 일체의 원료물질(all source) 또는 특수 분열성 물질(special fissionable material)에 적용되어야 한다”에 주목해보자. 이 부분의 바로 앞에 있는 제1조 제1항은 “비핵무기국인 조약 당사국은 핵에너지의 평화적인 이용으로부터 핵무기 기타 핵폭발장치로 전환하는 것을 방지한다는 의미에서 본 조약이 규정하는 의무의 이행을 검증하기 위한 유일한 목적으로서(for the exclusive purpose of verification of the fulfillment of its obligations), 국제원자력기구의 규정 및 동 기구의 안전조치 제도에 따라 국제원자력기구와 교섭하여 체결되는 협정이 정하는 대로 안전조치를 수락할 것을 약속한다”고 되어 있다. 이 것이 바로 안전조치(보장조치) 협정으로서 IAEA와 이 협정을 맺으라고 쓰여있다. 이렇게 3조 1항의 맨마지막 부분은 ‘해당 비핵보유국의 영토와 그 관리하에 있는 영역 또는 통제할 수 있는 모든 지역 안에서 안전조치가 적용된다’고 규정해놓았다. 이는 ‘어디에서든지 그 관할 아래에서 장소불문하고 안전조치 협정이 이루어져야한다’는 것으로 해석된다. 여기에서 ‘모든’이라는 단어에 밑줄을 쳐봅시다. 그리고 ‘평화적 핵(원자력) 활동에 관한 「모든」에 밑줄을 그어봅시다(웃음). 결국 ‘모든’ 핵분열물질에 안전조치 협정이 적용되는 꼴이 아닌가요? * IAEA의 안전조치 협정이 비핵무기 국가의 ‘모든 곳’에 적용된다는 해석을 가장 악용하고 있는 국가는 미국이다. 미국은 이러한 해석을 이라크에 들이밀며 후세인의 집무실까지 샅샅이 뒤지며 전쟁의 빌미를 찾기 위한 ‘대량파괴무기(핵무기 등) 사냥’을 하려고 한다. 이라크의 주권을 깡그리 무시하는 ‘무법자 미국’의 방자한 행위는, NPT 조약의 이러한 모순에서 나온다; 편집자 주. * 필자(요시다 야스히꼬) 약력; 1936년 생. NHK 쥬네브 지국장 등을 거쳐 유엔본부, 유엔 유럽본부 근무, IAEA 홍보부장, WHO 홍보부장 고문을 역임. 현재 일본 사이타마 대학 교수로 재직중이다. IAEA에서 바라본 NPT의 모순 (2) NPT 체제의 성격과 문제점-③ 비핵보유국(비핵무기국)이 이 조약을 체결하면 IAEA와의 사이에 보장조치(안전 조치) 협정을 맺지 않으면 안 된다. 협정을 맺으면 최후로 모든 시설을 신고하여 IAEA의 사찰을 받지 않으면 안 된다고 쓰여 있다. 제 3조 4항은 ‘이 조약에 조인하고 비준하여 발효한 다음 180일 이내에 보장조치 협정을 맺는 교섭을 개시해야한다’고 쓰여 있다. 북한이 1990년 초반에 이를 수행하지 않아 문제가 되었다. 여기까지는 잘 알려져 있지 않으나 북한이 그저 게을리한 게 아니라 미국과 러시아(당시는 소련)가 내버려둔 것이다. 특별히 북한이 거부한 게 아니다. 이처럼 제3조는 ‘비핵보유국이 NPT에 가입하면 최후로 모든 시설에 대하여 IAEA의 사찰을 받아야한다’고 되어 있다. 그러면 이에 대하여 핵보유국은 어떻게 되나? 제6조는 ‘조약 당사국은 조속한 일자 안에 핵무기 경쟁중지 및 핵군비 축소를 위한…’으로 시작된다. 여기에서 주의해야할 것은 핵보유국이 경쟁을 중지하는 것만을 규정하고 있는 점이다. 핵보유국의 핵군비 축소를 말하지만 핵무기의 폐기를 말하지 않는 것이 문제이다. 제6조는 이어서 ‘…효과적 조치에 관한 교섭과 엄격하고 효과적인 국제적 통제하의 일반적 및 완전한 군축’을 말한다. 여기에서도 군축을 언급한다. 제6조는 뒤이어 ‘…에 관한 조약 체결을’이라고 쓰여 있다. ‘군축을 위하여(for)’가 아니다. 일관되게 '…에 관하여(on)'이다. ‘for'가 아니다. 이것도 중요한 부분인데, 최초의 초안이 ‘for'이었던 것을 미국이 'on'으로 바꿨다. 이게 크게 다른 점이다. ‘핵보유국이 완전한 핵군축을 위하여 교섭하는 것’이 아니라 ‘군축에 관하여 성실하게 교섭할 것을 약속한다’는 뜻이다. 교섭할 것을 약속할 뿐, 교섭을 결말짓지 못하면 어떻게 되는지에 대하여 규정되어 있지 않다. 단지 ‘(약속)한다’로 되어 있다. 따라서 교섭은 성실하게 할지라도 잘 돌아가지 않으면 달리 방법이 없어 ‘여전히’ 맴도는 상황이 된다. 사실 그 뒤 미국 소련 두 초대국은 미증유의 핵군확 경쟁으로 날을 지새우는 바람에 유엔이 무력화되고 무능해져 아무 쓸모없다는 의견이 뉴욕의 유엔에서도 지배적이었다. 유엔은 무엇을 해도 비판을 받게 되었다. 미국이 ‘그런 유엔은 필요 없다’고 말하고 돈(유엔 운영자금)을 내지 않는다. 그러면 (유엔 직원의) 봉급도 나오지 않는다. 무책임 하지요(청중들 웃음). IAEA에서 바라본 NPT의 모순 (3) NPT의 5가지 특징-① NPT(핵확산 금지조약) 제9조 3항에 ‘본 조약상 핵무기 보유국이라 함은 1967년 1월 1일 이전에 핵무기 또는 기타의 핵폭발 장치를 제조하고 폭발한 국가를 말한다’는 문구가 있다. 앞에서 말하는 핵무기 보유국은 미국 소련 영국 프랑스 중국이다. 1945년 미국이 히로시마, 나가사키에서 핵폭탄 실험에 대성공한 이후 소련이 핵무기 경쟁에 가세했다. 이어 1952년에 영국이, 1960년에 프랑스가, 1964년에는 중국이 핵실험에 성공한다. 이들 나라들이 유엔 안보리의 상임이사국으로서 핵무기 경쟁에 앞장섰다는 게 문제이다. 5대 핵무기 보유국은 일단 핵무기 보유체제를 완비한 다음 후발 핵무기 개발국의 진입을 막기 위해 NPT 체제를 정립한다. NPT를 중심으로 5대 강대국만 핵의 특권을 갖자는 대국주의 발상이다. NPT의 5가지 특징 첫째, NPT는 기존의 다국간 국제조약 가운데 최대의 불평등 조약이다. 이는 앞에서 설명한 바 있다. 둘째, NPT는 과거의 얄타체제를 고정시킨 것이다. 미국, 영국, 소련 3국의 제네바 군축교섭에서 매듭지운 것이 NPT이다. 1963년 부분 핵실험 금지 조약이 맺어지고 64년에 중국이 핵 클럽에 들어오자 핵무기의 횡적인 확산을 방지하기 위해 NPT체제를 서둘러 만들었다. 1963년에 암살된 죤 F케네디가 다음과 같이 말했다; “이런 상태로 간다면(이 때는 NPT체제가 출범하기 전임) 앞으로 30년 후(1993년)에 전 세계에 핵무기 보유국이 25개국 정도가 될 것이다. 그 중에 일본, 인도가 들어갈 것이다.” 케네디의 이러한 예언은 적중하지 않았다. 나의 상사이었던 한스 블릭스 IAEA 사무총장은 ‘케네디의 예언이 적중하지 않은 것은 IAEA가 사찰을 했기 때문이다’며 자랑스럽게 말하곤 했으나, 나는 그렇게 생각하지 않는다. 그런 사찰제도가 하나의 틀로 존재했지만, 그 틀은 미국, 소련이 만든 것일 뿐이다. 이는 미국, 소련의 세계지배가 핵의 횡적인 확산을 방지해내기 위한 것이다. 핵의 횡적인 확산 방지를 위한 제도, 억지 체제, 도구로서 봉사한 기구가 NPT이며 그 앞잡이 노릇을 한 기구가 IAEA이다. 조금 전의 설명을 잊었는데, NPT에 가입한 비핵보유국은 IAEA의 사찰을 받을 의무를 갖는다. 이를 ‘Full scope'라고 하는데, 핵물질을 취급하는 모든 시설을 IAEA의 사찰 아래에 둔다. IAEA의 가맹국이 되려고 하거나, 탈퇴하려거나, NPT에 들어가 보장(안전)조치 협정을 맺고 그것을 비준하면 자동적으로 IAEA의 사찰을 받아야한다. 북한은 당시(1994년) IAEA를 탈퇴했지만 사찰의 의무에서 벗어날 수 없다. 사찰하는 쪽은 늘 IAEA로서 이 지구상에서 IAEA밖에 없다. IAEA에 가맹하지 않은 나라에 대해서도 사찰할 권리가 발생한다는 것이다. 북한은 기술상 영향이 전혀 없음을 잘 알고 IAEA 탈퇴를 선언한 끝에 미국을 협상 테이블로 끌어들여 제네바 협정을 맺게 되었다. 북한은 현재 IAEA 탈퇴의 유보상태이다. 그럼에도 북한은 IAEA의 사찰을 받을 의무가 있다고 한다. 유보상태이므로 ‘특수한 지위에 있다’는 게 북한측 주장이다. IAEA와 대등한 입장에 있기 때문에 사찰을 받고 안받고는 국가주권의 발동이라는 게 북한쪽 생각이다. 그러나 IAEA는 이를 인정하지 않는다. 이렇게 옥신각신하면서 자신들의 입장을 관철하는 게 북한측의 교묘한 수법이다. IAEA에서 바라본 NPT의 모순 (4) NPT의 5가지 특징-② 셋째,‘핵의 수직적 확산의 방임, 수평적 확산 방지가 불완전’하다는 것이다. 요컨대‘수직적 확산의 방임’이란 미국이나 러시아가 더욱 정교한 핵탄두 또는 운반수단인 미사일을 개발하는 것을 방임한다는 뜻한다. ‘수평적 확산 방지의 불완전’은 NPT가 출범한 이래 ‘이런 것은 불평등하다. 이런 것은 따를 수 없다’고 따지던 인도의 1974년 핵실험을 인정한데에서 드러났다. 인도의 여야 정당은 이구동성으로‘인도가 NPT에 가입할 필요가 없음’을 강조하고 있다. 이에 자극을 받은 파키스탄도 마찬가지로 NPT에 가입하지 않았다. 오히려 인도에 대항하여 핵실험을 했다. 넷째, 인도, 파키스탄의 핵경쟁 보다 심각한 쪽은 이스라엘이다. 이스라엘은 NPT의 틀 밖에서 핵무기 보유국이 되었다. 이스라엘은 영국, 프랑스, 중국의 핵무기 총계에 필적하는 450~600발의 핵탄두를 갖고 있다. 이런데도 NPT는 이스라엘의 핵보유를 방임하고 미국은 묵인하고 있다.오히려 이스라엘의 핵탄두 개발을 원조한 흔적이 있다. 그리고 이라크의 후세인이 왜 핵개발에 열을 올릴까? 이는 이스라엘이 핵탄두를 갖고 있기 때문이다. 이라크가 원자로의 운전을 개시하자, 이스라엘의 정보기관이 1981년에 이를 탐지한 다음 이라크의 원자로를 기습공격하여 파괴했다. 그 당시 이라크는 10년 동안 집념을 갖고 이스라엘에 대항할 수단으로서 핵무기를 개발하려 했다. 그러나 NPT와 IAEA의 감시망을 피해 지하시설에 우라늄 농축시설을 갖추려했으나 걸프전의 패전으로 말미암아 완파되어 현재에 이르렀다. 사담 후세인이 바보같이 쿠웨이트를 침공하지 않았더라면 지금쯤 중동의 핵보유국이 되었을 것이다. 역사란 얄궂은 것이다. 이스라엘이 핵무기를 갖고 있는 한 제2, 제3의 이라크를 지향하는 나라가 중동에서 거듭 나타날 것임을 강조하고자한다. 이란이 은밀하게 핵개발을 서두르고 있는 게 엄청난 걱정거리이며 리비아가 다음 주자로 대기하고 있다. 리비아는 지난 30년간 핵무기를 갖고자 했으나 결국 실패했다. PLO가 자치협정을 맺었음에도 불구하고 이스라엘의 핵무장 문제는 여전히 남아 있다. 여기에서 ‘이중기준(double standard)'이 문제로 된다. 미국은 구태의연한 핵억지론과 핵확산 방지 구상을 지니고 있다. 미국은 의연하게 핵확산 방지를 국방전략, 세계전략의 기둥으로 삼고 있다. 즉 ‘팍스 아메리카나(Pax Americana; 미국의 힘에 의한 세계 평정)’라는 기본구상은 버리지 않고 있다. 핵억지력이 세계의 평화에 도움이 된다는 세계전략을 변경하지 않고, 그 개념에 기반하여 다른 나라가 핵무기를 갖지 못하게 하는 방침을 지키고 있다. 이는 정말로 불평등함의 연장선상에 있는 것이다. IAEA에서 바라본 NPT의 모순 (5) NPT의 5가지 특징-③ 다섯 번째 특징으로 ‘평화적 이용의 보장과 비핵보유국의 안전’에 관하여 언급한다. ‘평화이용의 보장’에 긍정적인 측면이 있다. 그러나 ‘비핵보유국의 안전보장’에 문제가 있다. 비핵보유국의 안전보장이 이루어지지 않기 때문에 개발도상국은 불만을 제기한다. 개도국들은 핵강대국이 우리를 핵공격하지 말라는 것이다. 핵강대국 미국의 선제 핵공격을 가장 두려워하는 북한이 ‘핵공격을 안겠다는 보장을 해달라’고 미국에 요구하는 이유를 알 수 있다. 미국의 핵무기 한발이 날아오면 북한 정권이 붕괴된다는 공포감, 불신감이 그대로 나타나고 있다. 비핵보유국으로서는 핵 불사용(不使用)에 의한 안전보장을 명백히 요구할 수밖에 없다. NPT의 6가지 과제 첫째, NPT 조약의 제6조는 ‘핵무기 보유국의 의무를 명확히 하고 포괄적 핵실험금지를 의무로 하며 핵폐기의 목표를 명시한다’고 되어 있다. 이 6조가 왜 속임수인가를 설명한다. 지상, 수중, 공중에서의 실험은 금지하지만 지하 실험은 눈감아주는 게 문제이다. 지하 핵실험까지 금지한다면, 핵의 억지력을 신봉하는 핵대국으로서는 받아들이기 곤란하다. 또 핵기술이 날로 발전하므로 실험을 통해 자꾸 새로운 것으로 교체할 필요가 있다. 핵무기의 고성능, 경량소형화(輕量小型化), 고도화(高度化) 실험을 하지 않을 수 없다는 것이다. 또한 비밀 핵실험은 도무지 막을 수 없으며 탐지 불가능하며 검증이 어렵다. 요즘 지진 탐지 기술이 발달하여 세계 어느 곳에서도 지하핵실험을 감지할 수 있다. 그러므로 지하에서의 실험도 금지하여 포괄적 핵실험 금지를 하자는 것인데 미국이 거부하고 있다. 둘째, ‘비핵보유국에 대한 핵의 불사용 및 핵에 의한 위협의 금지’규정이 있으나 전혀 지켜지고 있지 않다. 이 규정을 지키라고 개도국이 외치고 있다. 비동맹 제국, 제3세계 국가, 개도국이 요구하고 있다. IAEA에서 바라 본 NPT의 모순 (6) NPT의 5가지 특징-④ 세 번째 특징 NPT 조약 제8조 3항은 ‘본 조약의 발효일부터 5년이 경과한 후에 조약 당사국 회의가 본 조약 전문의 목적과 조약규정이 실현되고 있음을 보증할 목적으로 본 조약의 실시를 검토하기 위하여 스위스 제네바에서 개최된다. 그 이후에는 5년마다 조약 당사국 과반수가 동일한 취지로 기탁국 정부에 제의함으로써 본 조약의 실시를 검토하기 위해 동일한 목적의 추후 회의를 소집할 수 있다’고 되어 있다. 이어 제 10조 2항은 ‘본 조약의 발효일로부터 25년이 경과한 후에 본 조약이 무기한으로 효력을 지속할 것인가 또는 추후의 일정기간 동안 연장될 것인가를 결정하기 위하여 회의를 소집한다. 동 결정은 조약 당사국 과반수의 찬성에 의한다’고 규정했다. 과반수의 찬성으로 좋다는 것이다. 1995년의 NPT 연장회의에서 절반 정도가 그럭저럭 찬성했다고 해도 개발도상국은 여전히 ‘NPT는 이대로는 안 된다’ 고 생각하고 있다. 특히 제 6조(조약 당사국은 조속한 일자내에 핵무기 경쟁중지 및 핵군비 축소를 위한 효과적 조치에 관한 교섭과 엄격하고 효과적인 국제적 통제하의 일반적 및 완전한 군축에 관한 조약 체결을 위한 교섭을 성실히 추구하기로 약속한다)는 말도 안 된다(“핵강대국의 일방주의”)고 강력히 주장한다(역자주; 북한의 NPT 탈퇴 선언의 배후에 ‘비핵무기 보유국에 절대로 불리한’ 제6조에 대한 저항감이 있다). 따라서 제6조의 개정이 불가피하지만, 미국이 강하게 견제하므로 개정안이 통과될 가능성은 절반 정도 밖에 되지 않는다. 네 번째 특징 IAEA의 특별사찰을 강화하고 비밀 핵개발을 저지한다는 것을 NPT의 특징으로 들 수 있다. 이는 언뜻 보면 오해를 불러일으키는 발언일지 모른다. 특별사찰을 강화한다고 하는데...어떻게 강화하느냐가 문제이다. 국가권력을 어느 정도 침범하지 않으면 안 되기 때문이다. 이 문제는 21세기에 개혁될 유엔에 맡길 수밖에 없다. 개혁된 유엔이 이를 성사시키는 조건에서 그렇다는 말이다. 유엔을 적극적으로 개혁하는 과정에서 국가주권이라는 것을 절대적으로 보는 사고방식(이는 웨스트팔리아 체제로 일컬어지지만)이 문제로 등장할 것이다. 17세기에 확립된 ‘국가권력’ 개념이 지금도 절대시됨으로써 국제관계의 모순이 발생하기 때문이다. 특별사찰과 관련하여 경우에 따라서는 내정간섭권이 크게 작용할 가능성이 있다. 어떤 경우에 그럴까? 미국 주도가 아닌 방식으로 핵확산을 모두가 나서서 막을 때 그렇다. 핵무기 폐기를 위해 인류가 일치단결하여 모두 눈을 부라리면 그런 시스템을 내올 수 있다. 그렇게 하여 미국 주도가 아닌 유엔 중심의 ‘국제 사찰 시스템’을 실현하는 게 긴요하다. 인권에 관하여 예컨대 엠네스티 인터내셔널이란 강력한 NGO가 눈을 부라리듯이 미국 주도의 핵무기를 특별사찰하기 위해 눈을 부라릴 수 있다. 이런 측면에서 특별사찰을 강화하는 방향으로 나아가야한다(역자주; 그런데 오히려 미국 주도로 북한에 대한 특별사찰이 이루어졌으니 필자의 요망사항에 역행한 것이다). |