방위비분담금을 성주 사드 부지 공사비로? 말도 안 된다
주권과 국익 위해 방위비분담금 사용 막아야

박기학 평화통일연구소 소장

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미국이 방위비분담금을 성주 사드 부지 공사비로 쓰고 있다는 사실이 속속 드러나고 있다. 이런 사실이 처음 확인된 것은 '주한미군의 방위비분담금 연례집행보고서'를 통해서였다(JTBC, 2020.2.19.). 주한미군은 2018년도 연례집행보고서에서 성주 사드 '부지 개발 설계비'로 5만 달러(약 6200만 원)의 방위비분담금(미국 측 보유 미집행현금)을 사용했음을 우리 국방부에 보고하고 있다.

2021년에는 미국이 성주 사드 레이더에 전력을 제공하는 '상업전력'(한국전력) 시설 설치 공사비로 방위비분담금(미국 측 보유 미집행현금)약 1900만 달러(약 225억 원)를 사용했다는 사실이 보도되었다(뉴스타파, 2022.10.19.).

▲  2021년 성주 사드 부지에 사용된 방위비분담금 사용 내역(국방부 군사시설기획관실의 설훈 의원실 질의에 대한 답변)

한편 윤석열 정권은 2022년 5월 집권하자마자 미국이 방위비분담금을 사드 기지에 사용할 수 있다는 입장을 기정사실화하고 나섰다. 대통령실 고위관계자는 "한미는 성주기지 시설 정비를 위해 (방위비) 분담금을 사용하는 방안과 시설사업목록에 대해 긴밀히 협의"(조선일보, 2022.5.19.)하고 있다고 밝힌 것이다.

그러나 미국이 방위비 분담금을 성주 사드 기지에 사용하는 것은 한미 소파(제5조)와 방위비분담특별협정, 나아가서는 한미상호방위조약을 위배하는 불법이다. 그러므로 윤석열 정권이 미국의 방위비분담금의 사드 기지에의 전용을 양해하거나 허락한다면 그것 또한 당연히 불법이다.

방위비분담금을 사드 부지 공사비로 쓰는 것은 한미 소파 위반

미국이 사드 부지 공사비에 방위비분담금을 사용하는 것은 한미 소파 위반이다. 한미 소파 제5조는 미국은 '주한미군 유지에 따르는 모든 경비를 부담'하며(1항) 한국은 '시설과 구역'의 제공만을 책임진다(2항)고 되어 있다. 여기서 2항의 '시설'이란 현존의 설비, 비품, 정착물을 의미한다. 따라서 한미 소파의 규정에 따르면 성주 사드 부지개발의 설계비나 상업전력 시설 설치 공사비 등은 전적으로 미국이 비용을 부담해야 하며 한국이 비용을 부담해야 할 법적인 의무나 책임이 없다.

박근혜 정권 당시 한민구 국방장관은 2016년 7월 11일 국회국방위에서 "SOFA 규정에 따라", "방위비분담금에서 사드를 위해 비용이 들어가는 것은 검토한 바 없다."(2016.7.11.)고 답변했다. 문상균 국방부 대변인도 2017년 5월 4일 정책브리핑에서 "사드를 운용하면서 미군이 필요한 시설들은 미군 부담인 걸로 알고 있는데요. 명확히 어떻게 되나요?"하고 묻는 기자에 대해 "SOFA 규정에 나와 있는 대로 지금 현재 진행을 하고 있"다면서 "(성주 사드) 부지 내부에서 무슨 새로 건설을 하거나 그런 것은 미측에서 부담을 해야 되는 부분입니다"고 답해 사드 부지 조성과 관련해 한미 소파 규정이 적용되고 있음을 확인했다. 

문재인 정권 당시 강경화 외교장관도 2020년 2월 18일 국회 외교통일위에서 "사드와 관련해서는 부지는 우리가 제공하고 운영비는 미국이 제공한다는 것이 기본원칙"임을 명확히 한 바 있다. 전임 정권의 국방부 장관 또는 외교부 장관이 미국이 사드 유지 비용의 모든 부담을 지며 한국은 부담을 지지 않는다고 말한 것은 한미 소파 제5조에 근거한 것으로 이는 한미 소파 제5조에 대한 특별조치협정인 방위비분담특별협정의 적용을 배제한다는 의미를 갖고 있다.

미국이 사드 유지 비용의 모든 부담을 진다는 우리 정부의 공식입장은 어디까지나 한미 소파에 의거한 것이므로 한미 소파의 당사국인 미국이 이를 따라야 함은 너무도 당연하다고 하겠다.


'외국주둔군이 주둔 경비 부담' 소파 등 국제법의 원칙이다

미국에 이지스 어쇼어 미사일방어 기지를 제공한 루마니아나 폴란드 사례는 주둔군이자 MD 장비(이지스 어쇼어)의 소유국인 미국이 그 주둔경비를 전부 부담하는 것이 국제법의 원칙임을 보여준다.

미국과 MD 협정을 맺은 루마니아나 폴란드의 경우 미국이 이지스 어쇼어 장비 비용은 물론이고 기지 내 기반시설(상·하수도, 전기통신선 설치 등) 비용, 운영비(수송, 건설, 유지 및 보수, 운용)도 부담한다. 심지어 기지 밖의 전기‧가스‧수도‧통신 등의 기반시설 건설과 변경에 드는 비용도 미국이 그 사용 비율에 따라 부담하게 되어 있다.

▲  미국과 루마니아가 맺은 미사일방어체계의 배치에 대한 협정, 미국이 비용을 부담한다고 규정되어 있다.

국방부 일각이나 일부 언론은 '주한미군의 사드 배치 관련 한미 공동실무단 구성 관련 약정'(2016.3.4)을 근거로 "한국이 부지와 '기반시설'을 제공하고 미측은 전개와 운용비용을 부담하기로 했다"면서 마치 사드 부지 안 기반시설 건설비용을 한국이 부담해야 하는 것으로 주장하고 있다. 만약 이런 약정이 존재한다면 이 약정은 모조약인 한미 소파 제5조를 위배한 것이므로 원천무효가 된다.

한국 육군본부가 펴낸 <행정협정 해설서>(1988)는 "한미 소파 제2조에서 '미국이 시설과 구역의 사용을 공여받는다'고 할 때의 '시설'이란 "현존의 설비, 비품 및 정착물"을 의미한다. 이에 "(미국이) 새로운 시설을 요구하거나 독립된 시설만을 요구하는 것은 불가능"(35p)하다고 밝히고 있다. 만약 위 약정대로 하면 사드 부지 안 기반시설을 한국이 비용을 대서 건설해주어야 하는데 이는 한미 소파 제5조에 위배되는 것이다.

그리고 '기관 간 약정'은 국제법적인 구속력을 갖는 조약이 아니다. 더구나 국가와 국민에게 부담을 지우는 조약의 경우 국회의 비준동의절차를 거쳐야 하나 위 약정은 조약도 아닐뿐더러 이런 절차도 거치지 않았기 때문에 방위비분담금을 사드 부지 공사에 사용할 법적인 근거가 될 수 없다.


방위비분담특별협정 어디에도 방위비분담금을 쓸 근거가 없다

사드 배치 결정 당시 박근혜 정권은 사드의 모든 유지비 부담은 한미 소파 제5조에 따르며 방위비분담특별협정을 적용하지 않는다는 원칙에 한미가 합의하고 있음을 확인했다. 문재인 정권에서도 한미 소파 제5조가 적용된다는 입장을 공식으로 밝혔고 아울러 방위비분담특별협정 협상에서 사드 유지비에 대한 논의가 없었다는 것을 국회 외통위(2020.2.18.)에서 확인하고 있다. 그리고 방위비분담특별협정 어디를 봐도 사드 부지 공사에 방위비분담금을 쓰도록 허용하는 규정은 찾을 수 없다.

이런 사실에 비추어 미국이 방위비분담금을 성주 사드 부지 공사 명목으로 사용한다면 한미 소파 제5조 및 한미 소파 5조 규정을 적용하기로 한 사드 배치 결정 당시의 한미 정부 간 합의에 배치될 뿐만 아니라 방위비분담특별협정에도 위배된다. 마찬가지로 윤석열 정권이 미국에게 방위비분담금의 사드 부지 공사에의 전용을 허락(양해)할 경우 그것 또한 법적 권한(근거)가 없는 불법이 된다.

한미 소파(2조1항)는 개별 시설과 구역은 협정(조약)을 체결하여 공여한다고 되어 있다. 물론 협정이 체결되어 성주 사드 부지가 미국에 공여되었다고 해도 그 유지비용에 대한 책임은 전적으로 미국이 져야 하지만 성주 사드 부지에 관현 협정 자체가 체결되지 않았다는 것 또한 사실이다. 성주 사드 부지가 한미 소파의 규정에 따라 정식으로 공여된 시설이 아니기 때문에 한미 소파나 방위비분담특별협정의 적용대상이 될 수 없는 것이다.

2018년 성주 사드 '부지 개발'의 설계비로 쓴 5만 달러와 2021년 상업전력 설치 공사에 쓴 약 1900만 달러 모두 미국이 불법 축적해 둔 방위비분담금, 이른바 '미측 보유 미집행현금'에서 사용되었다. '미측 보유 미집행현금'은 2002년부터 2008년 사이에 미국이 군사건설비(당시는 현금으로 지급)에서 몰래 빼돌려 불법 축적한 현금(2012년 1조 1193억 원)에서 평택기지 이전 비용으로 불법 전용하고 남은 돈이다.

2021년 4분기 기준 약 1억 9700만 달러(약 2500억 원, 김홍걸 의원실, 2022.12)이다. 그러나 '미집행현금'은 엄연히 우리 국가재정법(제48조) 상 '결산상 잉여금'에 해당되며 국가재정법 제90조(세계잉여금 등의 처리 및 사용계획)에 따라 국고로 회수되어야 할 돈이다. 이 돈을 성주 사드 기지 공사에 쓴 것은 불법이다.


성주 사드 부지 '상업전력' 시설 공사의 목적 

성주 사드 부지 공사는 사드 체계의 성능 유지 및 개량을 위한 것이다. 2021년 5월 17일, 라캐머라 주한미군사령관은 미 의회 청문회에서 "제한된 접근은 시스템 역량 유지와 장병 훈련, 업그레이드 등에 중요한 현장 건설 프로젝트 속도를 늦춘다"면서 성주 사드 기지에 대한 무제한적인 접근(이른바 사드 기지의 정상화)을 한국 정부에 요구했다. 여기서 현장 건설 프로젝트란 사드 부지 공사를 말하는 것으로 그 목적은 사드 체계의 성능 유지 및 개량을 통해서 사드 레이더의 전진배치모드의 장기적이고 안정적인 운용체제 곧 본격적인 중국 감시임무수행 체제를 구축하기 위한 것이다.

2021년 방위비분담금이 사용된 성주 사드 부지의 상업전력(commercial power) 설치 공사는 성주 사드의 1차 전력원(Primary Power Source)을 자체적인 주전력(Prime Power: 주발전기와 배전체계)에서 외부의 상업전력(한국전력)으로 교체하는 공사다.

주발전기는 사드 레이더의 전진배치모드 가동에 필요한 전력중간전압(4160볼트)의 전기만 생산하는 등 여러 제약요인이 있다. 주발전기는 유류를 연료로 사용하는 데 따라 엄청난 폐기물이 발생하며 소음도 매우 크다. 이런 자체적인 주전력의 제약 때문에 성주 사드 레이더는 임시적인 배치 상태에 놓여있다. 반면 한국전력은 모든 전압(저전압에서 고전압까지)의 전기 생산이 가능하고 지속기간이 영구적이다.

▲  전진배치모드 사드 레이더가 배치된 일본 교카미사키. 상업전력 설치 공사를 통해 전신주와 변전장치 등(출처 : 일본 교탄고시의회)

전진배치모드의 사드 레이더가 배치된 일본 샤리키와 교카미사키에서도 상업전력 설치 공사가 진행된 바 있다. 미 미사일 방어국(MDA)은 샤리키 기지의 AN/TPY-2 상업전력 설치 사업의 목적이 "레이더 운용과 기지 시설의 1차적 전력원을 마련하기 위한 것"에 있다고 밝히고 있다(미 국방부, FY2009 예산자료, 2008.2).

또한 교카미사키에서도 3만 3천 볼트의 고압선 전력공사를 3년 동안 진행하여 2018년에 완료된 바 있다. 결국 성주 사드 부지의 상업전력 설치 공사는 성주 사드 레이더의 전진배치모드 운용을 위한 주한미군 사드 체계의 성능개량(C2BMC의 성능개량, 주한미군 긴급작전요구 구현 등)을 전력(electrical power) 차원에서 뒷받침하고 그와 함께 성주 사드 기지의 중국 감시와 미 본토방어 및 태평양 미군 방어를 위한 본격적인 작전태세를 갖추기 위한 데 목적이 있는 것이다.

상업전력 설치는 사드 체계 특히 사드 레이더의 임시배치를 장기 배치로 전환시키는데서 핵심적 요건인 셈이다. 사드 레이더의 전진배치모드 운영이 장기적 태세를 갖추게 되며 이는 남한을 미중 대결의 최전선으로 내몰고 우리 국민의 안전과 한반도 평화를 위태롭게 할 것이다.

한미상호방위조약이나 한미 소파, 방위비분담특별협정은 어디까지나 한국방어를 위해 주둔하는 미군에 대해서 적용되는 조약이다. 그러나 성주 사드 (레이더) 체계는 한국 방어가 목적이 아니다. 성주 사드 레이더는 미국의 글로벌 MD의 핵심 요소의 하나로 미 전략사령부의 전략지휘 밑에서 북한과 중국의 중·장거리 탄도미사일로부터 미 본토 및 태평양 미군을 방어하는 임무를 수행한다.

미 본토 방어를 목적으로 하는 사드 체계는 한미상호방위조약을 위반해 배치된 것이기 때문에 당연히 한미 소파 상 부지 제공 등의 적용 대상이 될 수 없고 한국방어를 위해 주둔하는 미군의 경비를 지원하는 방위비분담특별협정의 대상이 될 수도 없다. 즉 미국 본토 방어를 목적으로 하는 성주 사드장비의 운영유지비에 방위비분담금을 사용하는 것은 불법이다.


사드 기지 공사비를 방위비분담금 충당... 미국 계획 폐기시켜야

미 육군의 군사건설예산 사업설명자료를 보면 성주 사드 부지 공사를 '주둔국지원'(방위비분담금)으로 충당한다는 계획이 나와 있다. 미육군의 2021 회계연도 예산 설명 자료(2020.3)는 탄약고, 특수기초시설 등에 4900만 달러(약 580억 원)를 책정하며 "(한미 사이에) 한국의 자금(방위비분담금) 사용 가능성이 협의되었고, 한국 부담으로 이 요구를 지원하는 데 이용될 수 있다"고 되어 있다.

미육군의 2022 회계연도 자료(2021.5)에는 (성주) AN/TPY-2 레이더 기지의 공사비로 3100만 달러(360억 원)를 책정하며 "건축물은 반영구적이고 주둔국(한국)의 표준과 능력을 갖추게 된다"고 쓰고 있다. 성주 사드 부지 개발 공사가 한국 업체에 의해서, 현물지원사업(방위비분담금 충당사업)으로 수행된다고 추정할 수 있다.

또한 2023 회계연도 자료에는 일본과 한국 등 주둔국 지원으로 진행되는 시설 공사 설계비로 2600만 달러(약 335억 원)가 책정되어 있다. 성주 사드 부지로 명시되지는 않았지만 공사의 세부내역을 보면 성주 부지의 공사의 연장선상에 있어 성주 사드 부지 공사를 가리키는 것이라고 생각된다.

이처럼 2021∼2023 회계연도 사이에만 계획된 미 육군의 성주 사드 기지 건설을 위한 방위비분담금 규모가 무려 1억 달러(약 1275억 원)에 이른다. 주한미군 극동공병단은 성주 사드 부지 상업전력 설치 등 공사를 2021년 10월부터 2026년 10월까지 방위비분담금 현물지원사업(ROKFC-in-Kind)으로 진행한다고 밝히고 있다(『2021 Year in review』).

▲  미 육군 2023년 군사건설 예산 설명 자료. 성주 사드 기지 공사에 대한 것으로 추정된다.

그런데 이런 미육군의 방위비분담금 사용계획에 대해서 우리 국방부는 미국이 방위비분담금(군사건설비)을 사드 공사비에 써도 문제없다는 입장인 것으로 보인다. 국방부가 "방위비분담특별협정은 주한미군 주둔경비 일부를 분담하는 양국간 조약이므로, 미측은 방위비분담특별협정에 근거해 방위비분담금을 사용할 수 있다"(뉴스타파, 2022.10.19.)고 주장하고 있기 때문이다.

그러나 미국은 군사건설비를 아무 건설사업에나 마음대로 사용할 수 없으며 한국과 협의 및 합의 하에 적법하게 사용해야 할 의무와 책임이 있다. 앞서 보았듯이 주한미군의 사드 장비는 한국 방어가 아닌 미국 본토방어를 위한 것이므로 한국이 사드 체계의 부지 공사비 등 유지비를 부담해야 할 법적인 근거가 없다.

또 사드 배치 당시 우리 정부는 사드의 유지비 부담은 한미 소파 제5조에 따라 미국이 전적으로 부담한다는 원칙과 입장을 명확히 한 바 있고 방위비분담특별협정 어디를 보아도 사드의 유지비를 방위비분담금으로 충당할 수 있다는 규정은 없다. 따라서 미육군의 예산사업설명서의 방위비분담 사용계획은 법적인 근거를 갖지 못한다.

윤석열 정권은 방위비분담금을 성주 사드 기지 건설 사업에 쓰는 계획을 용인해서는 안 된다. 한미 간에 매년 시행할 군사건설사업 목록을 집행연도 시작 전에 사전에 협의하고 선정하는 과정이 있는 바 이 때 한국은 분명하게 성주 사드 기지 공사비에 방위비분담금을 쓰는 것은 불법이며 우리 정부의 공식 입장에 반한다는 것을 명확히 하고 이를 불허해야 한다.


주권과 국익 위해 방위비분담금 사드 기지에의 불법 사용 막아야

미국이 방위비분담금을 불법적으로 전용함으로써 우리의 주권이 침해되고 우리 국민은 불필요한 부담을 지고 있다. 그 대표적 사례가 미국이 국가재정법과 LPP협정을 위반해 방위비분담금을 미2사단의 평택기지이전 비용에 전용한 것이다. 이제 이런 불법적인 방위비분담금의 전용이 악순환하는 것을 막고 우리의 주권과 국익을 지키기 위해도 방위비분담금이 성주 사드 기지에 쓰이는 것을 더 이상 허용해서는 안 된다.

또 성주 사드 기지 유지비로 방위비분담금이 쓰이는 것을 막아야 하는 것은 앞으로 예상되는 방위비분담금의 폭증과 미국의 횡포를 막기 위해서도 필요하다. 미국은 11차 방위비분담특별협정 기간(2020~2025년) 내내 방위비분담금으로 사드 기지 공사를 하겠다는 것이며 차기 협상에서는 사드 기지 공사와 운영비를 핑계로 방위비분담금 증액을 관철시키려 할 가능성이 크다.

방위비분담금 군사시설비는 2019년 3710억 원에서 2023년 5820억 원으로 급등하고 있다. 그렇지 않아도 과도한 방위비분담금의 인상을 막고 미국의 태도에 경종을 울리기 위해서도 방위비분담금의 성주 사드 기지 불법전용을 허용해서는 안 된다.