[2004/08/22] [분석자료] 독일사례로 본 용산기지 이전협정의 굴욕성
평통사
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독일사례로 본 용산기지 이전협정의 굴욕성 평통사 유영재 미군문제팀장 1. 글을 시작하며 정부는 용산 미군기지 이전협상과 관련하여 기지 이전을 요구한 측이 비 용을 부담하는 것이 국제적인 관례이기 때문에 우리 나라가 이전비용을 전 액 부담하기로 한 용산 협상이 굴욕적이지 않으며, 90년 합의에 있던 독소조 항도 없애는 등 우리의 입장을 대부분 관철시켰다는 주장을 펴고 있다. 그러나 이 같은 정부의 강변은 손바닥으로 하늘을 가리려는 짓으로 이런 기만으로는 용산 협상의 굴욕성을 질타하는 우리 국민의 여론을 잠재울 수 없다. 그 동안 정부는 시민사회단체와 언론, 국회, 심지어 정부 내에서조차도 용 산 협상의 근본적인 잘못을 아무리 지적해도 이를 배척하고 외면해 왔다. 이런 절망적 상황에서 평통사는 용산 협상의 굴욕성을 밝히고 재협상을 끌 어내기 위한 노력의 일환으로 해외 NGO의 도움을 얻어 독일 및 일본 사례를 그 동안 탐문해 왔다. 이러한 노력의 결과로 독일 라인마인 미공군기 지의 이전에 관한 협정 사본을 지난 7월 23일 독일 환경단체인 분트(BUND)로부터 입수하게 되었다. 이 라인마인협정은 독일 정부, 미국정부, 프랑크푸르트 마인공항주식회사, 헤센 주, 라인란트팔 츠주가 공동으로 맺은 조약인데 이를 우리 용산 협정과 비교해 보면 용산 협정의 굴욕성이 얼마나 심각한 지 여실히 드러난다. 우선 문서형식과 관련하여 라인마인협정을 보면 기본적인 사항만이 아니 라 건설계획, 재정계획, 환경오염 복구문제 등 세부적인 사항까지 협정에 포 함되어 있다. 따라서 용산 협정처럼 국회 비준을 받는 기본합의서와 그 하위 규정으로 문서를 나누고, 하위문서들을 협정 체결 이후에 작성하기로 함으로 써 미국이 마음대로 협정을 해석하고 집행하도록 하는 전횡과 농간을 원천 적으로 봉쇄하고 있다. 그뿐 아니라 관련 지자체와 해당 이해당사자가 협정 서명 당사자로 참여함으로써 그들의 의사를 수렴하고 있다. 또한 라인마인 이전 협정이 독일의 요구에 의해 미공군기지가 이전하는 것임을 분명히 하고 있음에도 불구하고 미국의 주관적 해석에 일방적으로 맡기는, 그리하여 백지수표를 주는 듯한 모호한 표현 가령 '삶의 질', '기타비 용', '기능과 임무에 따른 이전' 등의 표현은 찾아볼 수 없다. 또한 구체적인 소요비용이 적시되어 있고 그 한도가 정해져 있으며 사업 비가 부족할 경우 사업을 축소해야 한다고 명시하고 있다. 또한 시설 건설의 경우 기존시설 수준의 건설, 독일 기준에 따른 건설, 시설 건축 주체의 독일 명시, 반환시기 구역별 명시 등에서 보듯이 미국의 일방적인 횡포나 전횡의 여지가 배제되어 있다. 또한 반환기지의 군사시설 철거에 대한 미국 책임이 명시되어 있다. 그런가 하면 환경오염지역의 복구에 대한 미국 책임, 환경오 염 조사를 위한 무제한적인 기지 출입 등이 명시되어 있다. 그리고 독일의 요구에 따른 이전임에도 미국의 이전 비용부담이 완전히 면제되어 있는 것도 아니다. 이에 우리는 보다 상세하게 독일 라인마인 미공군기지 이전 협정과 용산 협정을 비교함으로써 재협상의 필요성을 다시 한번 정부에 강력히 촉구하고 자 한다. 2. 독일 라인마인협정의 분석과 용산협정과의 비교 1) 미군 기지 이전 배경으로 살펴본 용산협정의 굴욕성 ① 라인마인 협정은 독일의 요구에 따라 미공군기지가 이전하는데도 독일의 주권과 국익이 존중되고 있다. - 라인마인 협정은 라인마인 미공군기지의 이전이 전적으로 독일의 요구 에 따라, 즉 프랑크푸르트 마인공항의 확장 필요성과 라인마인 지역경제의 발전을 위해 이뤄지는 것임을 명시하고 있다. - 독일이 이전비용의 상당액을 부담하는 것은 이 같은 자국의 요구로 이 전하기 때문이다. - 하지만 독일이 모든 비용을 부담하고 있는 것도 아니다. 나토로 하여금 상당액수를 부담하도록 하고 있다. - 라인마인 미공군기지 이전이 독일의 요구에 따른 것인데도 용산 협정과 달리 협정 문구의 명확성, 건설사업 주체를 독일 당국으로 규정, 독일 기준 의 건축 기준 적용, 현 시설수준의 이전, 미국의 환경오염 복구책임 등 여러 면에서 독일의 주권과 국익이 존중되고 있다. ② 용산기지 이전은 미국의 군사적 요구가 우선적으로 고려된 결과인 데도 우리의 주권과 국익이 일방적으로 침해되고 있다. - 미국 측 용산협정 초안을 보면 용산 미군기지 이전이 한국과 미국 양국 의 필요에 의한 것임을 말하고 있다. 이것만 보더라도 용산 미군기지 이전 이 오로지 우리 나라의 요구에 의해서 이뤄지는 것이라는 정부의 주장은 사 실이 아니라는 점이 드러난다. - 그런데 사실은 미국의 고위관료의 발언이나 각종 문건, 국내외 언론 보 도, 전문가 등의 말을 인용할 필요도 없이 용산 미군기지 이전이 미2사단의 한강 이남 이전과 함께 미국의 해외미군 재배치계획(GPR)에 따라 이뤄지는 것임은 두말할 나위 없다. - 미군기지의 한강 이남으로의 이전 및 주한미군의 대폭 감축계획 속에서 이뤄지고 있는 용산 미군기지 이전은 그것이 미국의 군사전략 상의 변화를 우선적으로 반영한 것임은 굳이 증명할 필요가 없는 자명한 사실이다. ③ 미군기지 이전을 요구한 측이 이전비용을 부담하는 것이 국제적 관 례라는 정부 주장은 허구다. - 미군기지 이전을 요구한 측이 비용을 부담하는 것이 국제적 관례라는 정부의 주장이 사실이라면 독일 라인마인의 예는 미국의 요구가 우선적으로 고려된 용산 미군기지 이전의 경우 그 비용을 마땅히 미국이 부담해야 된다 는 것을 말해준다. - 그럼에도 불구하고 용산 미군기지 이전이 미국측의 군사적 요구에 따른 것이라는 객관사실을 왜곡하면서까지 정부가 이전비용 한국 부담을 정당화 하는 것은 대미 굴종적인 협상을 변명하려는 것이다. - 정부 주장대로 설사 용산 미군기지 이전이 우리 나라의 요구에 따라 이 뤄진 것이라고 인정한다 하더라도 독일의 주권과 국익이 존중된 라인마인 기지 이전 사례는 미국의 일방적 요구와 전횡으로 점철되어 있는 불평등한 용산 협상을 도저히 납득할 수 없도록 한다. 2) 협정 문서의 내용과 형식, 법적 절차에 비춰 본 용산 협정의 굴욕성 과 기만성 ① 용산협정과는 달리 라인마인협정은 세부내역까지 하나의 조약으로 통합하여 동시에 의회 비준을 받았다. - 라인마인협정은 기본적인 사항들을 규정한 본 협정뿐만 아니라 건축계 획, 재정계획, 환경오염지역 복구 관련 사항 등을 적시한 부록들도 협정의 구성요소로 명확히 규정하고, 이들 문서 전체를 하나의 조약으로 동시에 독 일 의회의 비준동의를 받았다. - 그러나 용산협정은 기지이전의 기본원칙과 지침, 추진기구 및 절차, 그 리고 재정적 부담의 주체 및 내용 등 기본적 사항만을 담은 '기본합의서 (Umbrella Agreement)'만을 국회의 비준동의를 받고 부대별 이전계획 등이 규정되어 있는 '이행합의서(Implementing Agreement)'는 SOFA합동위 문서 로 처리할 예정이다. 이 밖에 '기술양해각서'와 '비용절차합의서', '시설종합 계획'은 UA와 IA에 대한 법적 절차가 마무리 된 뒤에 작성되는 것으로 알려 지고 있다. - 용산 협정은 이처럼 총액조차 명시되어 있지 않은 UA만 국회 비준을 받고 정작 중요한 내용이 담긴 세부적인 문서들은 국회 비준을 거치지 않음 으로써 우리 헌법 제60조 1항을 실질적으로 위배하고 있다. 이 같은 협정의 불법적인 이원화는 또한 조약체결 권한이 없는 한미소파 합동위로 하여금 기본 합의문과 상관없이 마음대로 협정을 해석하고 집행하도록 허용하는 것 이 된다. - 또한 라인마인협정은 세부내용까지 포괄한 협정을 맺음으로써 추가적인 비용부담의 여지가 없다. 그러나 용산협정은 UA와 IA를 먼저 체결하고 그 후에 기술양해각서와 비용절차합의서, 마스터플랜을 작성하기로 함으로써 미 국이 사후에 무리한 요구를 할 수 있는 여지를 남겨두고 있다. - 정부가 마스터플랜조차 마련되지 않은 상태에서 졸속적으로 사업을 추 진해야 할 이유가 없는데도 UA와 IA만을 서둘러 체결하려는 것은 국민들에 게 불평등한 협정 내용을 속이고 아울러 용산 협정 체결을 서두르려는 미국 의 압력에 굴복한 것이라고 할 수밖에 없다. ② 라인마인협정은 종합계획(MP) 개념을 포함하고 있다. - 라인마인협정에는 미공군기지 이전에 소요되는 비용과 그 한도, 각각의 시설 건축에 소요되는 비용 등이 구체적으로 적시되어 있다. 즉 라인마인협 정은 이른바 종합계획(MP)을 포함하는 개념이라고 할 수 있다. - 반면 용산 협정의 경우 이른바 MP를 작성하지도 않은 상태에서 서둘러 협정을 체결하면 어떤 시설을 어느 수준에서 어느 정도의 비용으로 지어야 하고 재원을 어디서 어떻게 조달할 것인가를 처음부터 협정에 명시하는 것 이 불가능하게 된다. 이렇게 되어 '한국이 모든 비용을 부담한다'는 협정을 체결하고 나면 미국이 이를 근거로 대체 시설의 범위와 수준, 이전비용을 터 무니없이 요구하더라도 이를 막을 법적 근거가 없게 된다. - 라인마인협정에 비추어서도 우리 나라가 모든 이전비용을, 그것도 정부 추산으로도 수 조원이 소요되는 이전비용을 대면서 아무런 구체적인 사업계 획, 건축계획도 없이 협정을 체결했다는 것은 어떤 이유로도 정당화될 수 없 는 엄중한 직무유기가 아닐 수 없다. ③ 상위법을 무력화시키는 권한을 실무기구에 부여한 용산협정 체계의 불평등성 - 비용과 건설 일정 등이 매우 구체적으로 명시되어 있는 라인마인 협정 의 경우 각종 실무기구들은 말 그대로 실무적인 집행 기구로서의 기능에 제 한된다. 또 라인마인협정의 실무위원회에는 독일과 주유럽미공군 뿐만 아니 라 민간으로서 이해당사자인 마인항공(주)의 참여를 보장하고 있고, 기획위 원회에는 지방정부 관계자의 참여를 가능케하고 있다. - 그러나 용산협정의 경우 한미SOFA 합동위나 그 하위 실무기구들에 전 횡과 불법을 휘두를 수 있는 권한을 주고 있다. - 용산 협정 이행과 관련하여 SOFA합동위와 그 산하에 설치되는 '용산기 지 이전 계획을 위한 특별분과위원회'(YRP Ad Hoc Subcommittee) 및 '공동 협조단'(Joint Cooperating Group)이 사업 집행에 대한 최종 권한과 책임을 지도록 되어 있다. - 그런데 국회 비준을 유일하게 받는 기본합의서(UA)의 경우 포괄적인 내용만을 포함하고 있기 때문에 수 조원이 소요되는 사업의 실질적인 계획 과 추진은 한미소파합동위와 그 산하의 기구가 될 수밖에 없다. 이는 결국 조약체결권도 없고 실무기구에 지나지 않는 한미소파합동위와 그 산하 실무 기구가 사실상 조약의 해석권과 집행권을 갖고 있다는 것을 뜻한다. 이는 국 회 비준을 받는 기본합의서를 무력화시키고 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 체결의 경우 국회비준을 받아야 한다는 헌법을 위반하는 불법 이며 전횡이다. - 또한 용산협정의 경우, 주한미군사령부 관계자와 한국의 중앙정부 관계 자만이 실무기구에 참여할 수 있도록 되어 있어 이해당사자인 민간과 지방 정부의 참여가 배제되어 있다. 이처럼 민주적인 의견수렴 절차를 배제하는 것도 용산협정의 굴욕성을 야기하는 한 요인이다. ④ 라인마인협정에는 자의적 해석이 가능한 모호한 문구가 없다. - 라인마인협정의 경우 자의적이고 임의적으로 해석될 수 있는 용어나 표 현들이 들어있지 않다. 반면 용산 협정의 경우 '삶의 질'이니 '기능과 임무에 따른 이전', '기타비용'과 같은 모호한 표현들이 즐비하다. 이것 역시 용산 협 상의 굴욕성을 잘 보여준다. 3) 이전비용 부담과 관련한 용산협정의 굴욕성 ① 라인마인 협정에는 건설비 총액뿐만 아니라 세부지출내역, 그 한도 가 명시되어 있다. - 라인마인협정에는 추가적 건설비용(부대비용)을 포함한 건설비로 7억2 천7백80만 마르크가 명시되어 있고, 부록에는 세부항목별 건설비까지 적시 되어 있다. 여기에는 '비상시 투입된 고용원들을 위한 침실 3개'라는 세부항 목과 이에 대한 자세한 묘사, 소요경비, 완공시기까지 언급될 정도로 매우 구체적인 내용이 포함되어 있다. 따라서 라인마인협정에서는 미국이 사후에 임의로 비용을 요구할 여지가 없다. - 그러나 용산 협정은 이전비용 총액조차 명시되어 있지 않다. 이것은 이 전비용을 3.6∼4.8조로 추산하는 정부의 주장이 협정 상 아무런 규정성도 갖 지 못하며 따라서 그 이상으로 소요된다고 하더라도 우리 나라는 어쩔 수 없이 비용을 부담해야 함을 의미하는 것으로 독일과 비교해 보면 그 굴욕성 이 명확히 드러난다. - 이전비용 총액이 얼마가 될지 알 수 없는 협정에 우리 정부가 서명한다 는 것은 미국에 백지수표를 주는 것이나 다를 바 없다. 주택 한 채를 짓더라 도 구체적인 액수와 소요내역, 지불방법 등을 명확히 한 후 계약을 하는 것 이 상식이다. 이 점에서 먼저 계약을 한 뒤에 세부적인 내역을 따지는 식의 용산 협상은 일방적으로 미국의 요구에 끌려간 협상임을 스스로 입증해 주 는 것이다. - 또 이전비용 총액이 얼마가 될지도 모르는 협정을 국회가 비준하는 행 위는 국회의 권위를 실추시키는 것이자 거꾸로 국회의 이름으로 무제한적인 비용부담을 보증해 주는 것이기도 하다. - 정부가 하위 규정과 집행과정에서 이전비용의 집행을 통제할 장치들을 마련했다고 주장하지만 이는 이전비용의 총액이 정해지지 않은 조건에서는 별 의미를 가질 수 없으며 한미 간의 역관계로 볼 때 우리 국민을 기만하기 위한 것일 뿐이다. ② 라인마인협정은 총건설비 초과 금지 및 잔액 반환을 규정하고 있 다. - 라인마인협정은 건설비가 협정 상에 규정된 액수를 초과할 수 없으며 만약 초과할 경우 건설사업의 규모나 사업 수를 줄이도록 규정하고 있다. - 또한 라인마인협정은 남은 금액의 반환을 명시하고 있다. 이는 "총비용 을 명시하면 오히려 불필요한 초과 지출이 생길 수 있다"는 논리로 총비용 명시 요구를 거부한 정부당국자들의 무지와 무능을 여지없이 드러내는 사례 이기도 하다. ③ 독일은 이사비용과 기타비용을 부담하지 않는다. - 용산 협정의 대표적인 불평등 조항의 하나로 지적되어 온 것이 바로 이 사비용과 기타비용이다. 그런데 라인마인협정을 보면 이에 관한 규정이 없 고, 설계비와 건설비만을 재정계획에 포함하고 있다. 즉 이사비용과 기타 비용에 대해 아예 언급이 없다는 것은 기지 이전을 요구한 측인 독일의 부 담 의무가 없다는 의미다. 이에 비춰 이사비용과 기타비용을 한국이 부담하 도록 규정한 것은 명백히 불평등한 것이다. ④ 독일의 요구에 따른 이전임에도 나토 측이 이전비용 가운데 상당액 을 부담하도록 하고 있다. - 우리 정부는 이전을 요구한 측이 이전비용을 대는 것이 마치 불문율이 나 되는 것처럼 되뇌고 있다. 그러나 라인마인협정에 따르면 독일의 요구로 미공군기지가 이전함에도 불구하고 나토의 부담을 요구하고 있다. - 지방정부를 포함하여 독일 측은 총건설비 7억 2,780만 마르크 가운데 건설비 6억 2,740만 마르크와 부대비용(설계비)로 1억 40만 마르크를 부담하 게 되어 있다. - 독일 부담 이외에 라인마인협정은 북대서양조약기구(NATO)에 최소 1 억5천7백50만 마르크의 비용 분담을 요구하고 있다. 이는 총재원의 21.6% 에 이르는 액수에 해당한다. NATO는 실제로 이 금액을 부담하였다. 이 같은 사실은 이전을 요구한 측이 모든 이전비용을 부담하는 것이 원칙이라 는 우리 정부의 주장이 아무런 근거가 없다는 것을 증명한다. - 나토가 건설비의 일부를 부담하는 것은 나토 역시 이전된 기지를 이용 함으로써 수혜자가 되기 때문이다. - 미국으로서는 평택 미군기지로 이전함으로써 얻고자 하는 군사전략상의 이해관계가 해외미군재배치(GPR) 훨씬 이전인 1999년에 독일의 요구에 따라 이뤄진 라인마인 미공군기지의 람스타인과 슈팡달렘으로의 이전과는 비교할 수 없을 정도로 크다는 것은 두말할 나위 없다. 즉 용산 미군기지의 평택 이 전을 통해서 군사전략상의 거대한 이점을 누리는 것은 바로 미국이다. 반면 이전 자체로 엄청난 희생과 부담을 지는 것은 다름 아닌 평택지역 주민과 우리 국민이다. 이 점에서 보더라도 용산 미군기지 이전비용을 한국이 모두 부담하는 것은 굴욕적이라고 하지 않을 수 없다. 4) 이전 수준과 건축 기준, 건축 시공주체의 측면에서 비교해 본 용산 협정의 굴욕성 ① 라인마인기지는 '기능과 임무에 따른 이전'이 아니라 '기존수준'으로 이전한다. - 라인마인협정의 경우 기존수준의 이전임을 명시하고 있다. - 이에 반해 용산협정의 경우 기존수준의 이전이 아니라 새로운 기지에서 의 기능과 임무를 충족하는 수준으로의 이전이다. 이는 '기존수준으로의 이전'을 명시했던 90년 용산협정보다도 개악된 것이다. 기존 수준의 이전 은 그 기준이 명확하지만 '새로운 기지에서의 기능과 임무'는 기존 수준보다 훨씬 높은 수준을 의미한다는 점에서 이전비용에서도 비교할 수 없을 정도 로 큰 차이가 난다. - 더욱이 '새로운 기지에서의 기능과 임무'라는 것이 이전하는 측 곧 미국 의 자의적 해석에 맡겨져 있다는 점에서도 불평등하다. 미국은 이 같은 합 의를 근거로 첨단 C4I의 재구축, 대규모 대체부지와 초호화 주택 제공을 우 리 나라에 요구하고 있다. ② 시설건축 기준에서의 자국 기준 대 미 국방부 기준 - '라인마인협정'은 독일이 자신의 비용으로 시설을 제공하는 이상 자국의 기준에 따르도록 하고 있다. - 반면 용산협정에서는 우리 나라의 돈으로 시설을 건축하는데도 미국 국 방부 기준에 따르도록 되어 있다. 미 국방부 건축 기준은 KS기준에 비하 여 2배 정도의 비용이 소요되는데, 특히 9.11사태 이후 미 국방부의 건축안 전기준이 대폭 상향됨으로써 비용은 더욱 늘어나게 된다. ③ 라인마인협정은 독일이 건설사업의 권한과 책임을 지지만, 우리는 비토권조차 없다. - 라인마인협정의 경우 나토 재정으로 하는 사업을 뺀, 모든 건설사업은 독일당국의 권한과 책임 아래 수행된다. - 용산협정의 경우 우리가 모든 이전비용을 부담함에도 불구하고 사업의 실질적인 주도권은 미국에게 있다. 정부는 한미가 공동으로 사업을 진행한다 고 주장하면서 모든 소요에 대하여 한미가 공동으로 '검증(Validate)'하여 비 용을 지출한다고 하지만, 이것도 명백한 거부권을 의미하는 것은 아니다. 5) 라인마인협정은 환경오염 복구에 대한 미국의 책임과 비용부담 의 무, 절차 등을 구체적으로 명시하고 있다. - 라인마인협정은 환경오염 복구에 대한 미국의 책임과 비용부담 의무를 규정하고 있으며 "무단 방류한 유류, 금이 간 유류 탱크, 위험물 저장 같은 예전의 오염원에서 생긴, 토양이나 지하수 오염" 등과 같이 복구 대상과 범 위 등에 대해서 구체적으로 언급하고 있다. 또 환경조사를 위한 마인공항 (주)의 무제한적인 기지출입을 허용하고 있으며 복구작업 절차에 대해서도 규정하고 있다. - 반면, 용산협정의 경우 "기지이전 시 공여 및 반환부지에 대한 환경조 사를 실시하여 오염이 발견되는 경우 한미SOFA 및 관련 합의에 따라 치유 한다"고 되어있다. 이에 따르면 반환부지에 대한 환경오염 치유문제만이 아니라 공여 부지에 대한 한국의 오염 조사 및 치유를 의무화하고 있다. 또 반환부지의 환경오염 책임은 한미소파 및 관련조항에 따른다고 되어있 는데 이 조항들이란 환경오염에 대한 미국의 책임이나 절차 등에 대해서 실 효성이 없거나 미국에 면죄부를 주는 규정들이다. 환경조항은 한미소파의 하 위문서로 규정되어 있는데 "주한미군에 의하여 야기되는 인간건강에 대한 공지의 급박하고 실질적인 위험을 초래하는 오염의 치유를 신속하게 수 행"하되, 한미가 사실상 공동으로 50일 동안 현지조사를 하도록 제한하고 있으며, SOFA 환경분과위원회 산하에 환경공동실무작업반(EJWG)이 "적 합한 치유수준, 치유방법, 사후관리 방안과 일정을 포함하는 치유조치에 관 하여 협의"하도록 하고 있다. - 이처럼 용산협정은 오염에 대한 정의가 매우 협소하여 치유의 대상이 제한되고, 조사의 주체와 기간, 그 절차 등도 매우 까다롭게 되어 있다. 6) 반환 군사시설 철거 문제에서의 불평등성 - 라인마인협정에는 활용 불가능한 순수 군사시설의 철거 책임을 미국이 지도록 하고 있다. - 용산협정에는 반환시설 철거에 관한 조항이 없으나, 한미SOFA 제4조 제1항에 미국의 원상회복 의무 면제를 규정하고 있고 용산협정은 한미 SOFA와 관련 협정들에 따르도록 하고 있다. 결국 우리 나라가 반환시설 의 철거 책임까지 부담해야 한다.(2004. 8. 20) |