▲  지난 2월 22일 당시 더불어민주당 대선주자였던 문재인 현 대통령이 서울 용산구 백범김구기념관에서 열린 더불어국방안보포럼 행사에서 참석자들과 함께 거수경례를 하고 있다.
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429조 원에 이르는 정부의 내년도 예산 요구안이 지난 8월 29일 국무회의에서 의결돼 국회에 제출됐다. 내년 국방예산은 43.1조 원으로 올해보다 6.9%(2조 7830억 원) 증가했다. 이는 2009년 이후 8년 만에 최고의 증가율이다.

이런 국방예산의 대폭 증가는 국민에겐 큰 부담이 되지 않을 수 없는 바, 어느 때보다도 국회의 엄정한 심사와 함께 국민의 특별한 감시가 요구된다. 국방부의 보도자료(2017.8.28)를 보면 국방비 대폭 증액은 그 주된 사유가 국정과제 이행(병 봉급 인상과 부사관 증원을 위한 인건비 증가) 및 북 핵미사일 위협 대응을 위한 무기도입비 증가다.

과연 이런 사유가 국방예산의 대폭 증액의 정당한 명분이 될 수 있을까? 국방부는 부사관 증원이 정예화된 병력구조로의 전환을 위해서 필요하고 이같은 군인 인건비 증가가 강력한 국방개혁을 뒷받침해줄 거라고 주장하는데 정말 그럴까?

국방비는 많을수록 좋은가

국방비는 적정 수준이 있다. 국방비가 적정 수준을 넘어서 팽창하게 되면 안보는 도리어 위태롭게 된다. 그것은 다음과 같은 이유 때문이다.

국방비는 한국을 방어(상대의 공격을 격퇴)할 수 있는 전력을 갖추고 유지하는 비용이면 충분하다. 그러나 이런 방어전력 수준을 넘어서 상대를 공격할 수 있는 전력을 추구하게 되면 주변국의 경계심(군비경쟁)을 자극해 도리어 안보가 위태롭게 될 수 있다.

또 국방비는 다른 부문, 가령 민생, 복지, 경제, 교육 등과 균형을 이뤄야 한다. 안보는 군사력 수단으로만 지켜지는 것이 아니며 더욱 중요하게는 민생 안정과 복지, 사회경제적 평등, 정치 민주화, 외교력 등에 의해서 종합적으로 보장되는데 국방비가 불균형적으로 과도하게 되면 이런 기반이 약화되는 것이다.

그런데 우리 국방비는 이미 적정 수준을 넘어서 지나치게 팽창되어 있다. <2016 국방백서>(국방부 발행)를 보면, 우리 국민 한 사람이 부담하는 국방비는 681달러(2016년 기준)로 한국보다 국방비가 많은 일본(국민 1인당 323달러), 중국(106달러), 러시아(362달러), 독일(454달러)보다 많다.

영국(878달러), 프랑스(702달러)보다는 적지만 영국이나 프랑스는 한국(징병제)과 달리 모병제를 실시한다는 점을 감안하면, 한국 국민의 부담이 이들 나라보다 꼭 낮다고만 할 수 없다.

경제력에 비추어 봤을 때도 한국의 국방비 부담률은 세계적으로 높은 수준이다. GDP 대비 국방비 비중은 2016년 기준으로 한국은 2.4%로 주변국인 일본(1.0%), 중국(1.3%), 대만(2.0%)보다 크고 세계적인 군사강국인 영국(2.1%), 프랑스(2.0%), 독일(1.1%)보다 크며 한국과 병력이 비슷한 터키(1.2%)보다 많다.

그리고 내년 국방예산(안)은 6.9%나 증가하지만 이 늘어난 부분이 우리 군의 질적 발전(국방개혁)이나 한반도 평화에 기여한다고 보기는 어렵다. 내년에 늘어나는 국방비는 그 큰 부분이 군인인건비 증가에 쓰이는데 이는 방만한 병력운영과 비대한 군조직 문제를 더욱 악화시켜 군의 질적 발전에 역행할 수 있다.

또 내년에 증가한 방위력 개선비는 거의가 미국 무기 도입에 쓰이는데 이는 대북선제공격전략이나 대중국 견제와 같은 미국의 동북아시아지역 패권전략 수행에 필요한 무기라는 점에서 주권국 군대로서의 한국군의 발전을 가로막을 수 있다.

문재인 대통령은 북한에 대해 압도적인 국방력을 구축하기 위해 국방비를 임기 중에 GDP의 2.4%에서 2.9%로 늘리겠다(7월 18일 군 지휘부와의 만남에서)고 말한 바 있다. 그러나 남한의 국방비는 2014년 기준으로 북한 국방비의 44배에 달해 이미 국방력에서 북한을 압도하고 있다.

지금 시급한 것은 국방비의 대폭 증액이 아니라 국방비의 효율적 사용이며 북한과의 군비경쟁이 아니라 군비통제(군축)나 북한과의 교류와 협력, 평화협정체결 등과 같은 평화적 방식에 의한 한반도 안정과 평화의 확보다.

그리고 국방비 비중을 GDP의 2.9%로 늘리려면 연간 3.0% 경제성장률을 가정할 때 국방비는 앞으로 5년 동안 매년 8.1%씩 올라야 한다. 이런 높은 국방비 증가율을 5년간 지속하는 것은 경제적으로도 무리지만 일자리 창출을 통한 소득주도 성장이라는 정부의 국정기조에도 반하는 것이다.

인건비 삭감 요인 반영하면 군인 인건비 안 올려도 돼

국방예산은 여러 문제점이 있지만 '비효율성(경직성)'이 가장 큰 문제로 지적된다. 인건비가 예산의 절반 가까이를 차지해 정작 병사들의 질적 발전에 필요한 교육훈련이나 장비정비, 좋은 시설에 대한 충분한 투자가 제약되기 때문이다. 인건비를 줄이지 못하는 것은 방만한 인력운영, 고급장교 정원의 과도한 팽창, 정원 외 초과운영, 지나친 특혜(고액 군인연금 등) 등 낭비 요인이 많은데도 이를 줄이지 않기 때문이다.

▲ 표1 2018년 국방예산상 군인인건비
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국방예산(일반회계)은 크게 병력운영비와 전력유지비, 방위력개선비(무기도입비)로 나뉜다.

병력운영비 중 군인인건비는 11조 4169억 원인데 올해보다 10.6%가 는 것이다. 군인인건비 증가의 주된 사유에 대해 국방부는 병 봉급의 '최저임금 30% 수준으로의 인상(병장기준 405,700원으로 88%인상)'과 부사관 3458명 증원을 위해서라고 설명한다.

내년도 병사의 인건비는 2017년 1조 472억 원에서 1조 8140억 원으로 7668억 원(인상률 73.2%)이 는다. 또 부사관 인건비는 3458명이 증원되면서 2017년 5조 709억 원에서 5조3016억 원으로 4.5%(2307억 원) 는다. 장교인건비는 정원이 85명 줄지만 공무원봉급 인상으로 2017년 4조 2092억 원에서 2018년 4조 3013억 원으로 2.2%(921억 원) 는다. 

그러나 병봉급 인상과 부사관 증원에 따른 인건비 인상 요인을 인정한다고 하더라도 그것 때문에 내년도 전체 군인 인건비를 올려야 하는 것은 아니다. 설사 올린다 하더라도 10.4%까지 올려야 하는 것은 더욱 아니다. 군인 인건비를 줄일 요인도 있어 인상 요인을 충분히 상쇄하고도 남기 때문이다.

인건비 삭감 요인 1: 정원 외 초과운영 부사관 인건비

▲  군 인건비
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우선 인건비 삭감 요인은 정원 외 초과운영되는 부사관 인건비다. 국회 국방위의 2016년 국방예산 결산 심사 검토보고서(2017년 7월)에 따르면, 군은 중사계급(육군)에서 2539명, 하사계급(해군)에서 47명, 상사계급(공군)에서 192명을 정원초과 운영하고 있다.

정원외 인원의 예산을 충당하기 위해 2016년에만 375억 원을 장교인건비 등으로부터 이전용하였다. 사관 2778명의 정원 외 운영을 없앤다면 최소 1124억 원(부사관 1인당 평균 인건비 4047만원 기준)의 인건비를 절감할 수 있다.

인건비 삭감요인 2: 고급장교 감축

고급장교(중령이상 계급)의 방만한 인력운영은 인건비를 압박하는 최대 요인이자 군조직의 비대화를 초래하는 핵심요인이다. 고급장교는 그 수가 1만 명 이상에 이르는데 '장포대'(장군 되기를 포기한 대령)니 '대포중'(대령 되기를 포기한 중령)이니 하는 말이 돌정도로 정원이 과도하게 팽창되어 있다. 과도하게 팽창된 고급장교는 인사적체와 그에 따른 과도한 진급경쟁, 군의 고령화, 정원 외 초과운영, 고액의 군인연금지급에 따른 연금재정 고갈 등의 문제도 낳고 있다.

그럼에도 불구하고 국방부는 고급장교의 정원 축소에 대해서 매우 소극적인 태도를 보이고 있다. 내년도 장교정원은 7만 5980명으로 올해에 비해 불과 85명이 준다. 2017년 현재 437명인 장성 정원은 내년에 몇 명 준다고 한다.

사실상 내년 국방예산(안)을 보면 국방개혁의 의미를 부여할 수 있는 고급장교의 감축은 없다고 할 수 있다. 고급장교를 중심으로 최소한 장교정원을 2018년 병의 감축률(병은 2018년에 2.2만 명 준다)인 5.3%정도로 감축해야 한다. 그 경우 장교정원은 4031명(2017년 장교정원 76,065명×5.3%)을 줄일 수 있다. 2018년에 장교 정원을 4031명 줄인다면 부대운영비를 제외하고 순수 인건비만 2426억 원(2018년 장교 1인당 평균인건비 6018만원 기준)을 절감할 수 있다.

인건비 삭감요인 3: 군사독재 잔재인 군인 예우 폐지

인건비 절감을 위해 시급한 것이 또한 군인 예우의 폐지다. 군인은 전두환 정권 때 제정된 '군인에 대한 의전예우 기준지침'(국무총리훈령 제157호, 1980.7.29 제정)에 따라 일반 공무원과 비교해 2직급 높은 대우(봉급)를 받는다.

가령 과장직급(4급)을 맡고 있는 대령의 경우 같은 4급인 일반공무원과 달리 2급(이사관) 대우를 받는다. 그에 따라 4급 군인(평균호봉 15-1기준)은 연봉이 9357만 원으로 일반공무원(23호봉) 연봉보다 2305만 원(2013년 기준) 더 많이 받는다. 이는 군사독재정권의 잔재로 문민통제 원칙에도 어긋난다.

군인 예우에 따른 군인(간부) 1명당 봉급의 혜택이 최소로 잡아 평균 월 100만 원정도라고 가정하면 2017년 현재 장교가 7.1만 명(무관후보생 제외)이고 부사관이 12.4만 명(부사관 후보생 제외) 합쳐서 대략 19.5만 명이므로 특혜 폐지를 통한 인건비 절감 효과는 연간 2조 3400억 원이 된다. 

위 세 가지 삭감 요인만 합쳐도 절감되는 인건비는 2조 6950억 원으로 이를 반영할 경우 내년도 군인인건비는 8조 7219억 원이면 된다. 즉, 내년도 군인인건비를 15.5%나 감소시킬 수 있는 것이다.

국방개혁과 거꾸로 가는 내년도 국방예산

▲ 표2 군인 신분별 예산편성 정원 변화
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국방부는 정예화된 병력구조로의 전환을 위해 내년에 부사관 3458명을 증원한다고 설명한다. 그런데 2778명이나 정원 외 초과운영하고 있는 부사관은 그대로 두면서 부사관 증원이 정예화된 병력구조로의 전환을 위한 것이라고 말한다면 이는 전혀 앞뒤가 안 맞는 주장이다. 부사관 증원이 '강력한 국방개혁을 뒷받침'(국방부 말)하는 것이 아니라 군의 기득권을 유지하고 확장하기 위한 것이라는 의심이 드는 대목이다.

정예화된 병력구조로의 전환을 위해서 가장 시급하고 핵심적인 과제는 고급장교 인력의 감축이다. 고급장교 인력이 감축되지 않으면 비대한 군조직의 간소화가 불가능하기 때문이다.

장성 정원은 국방개혁이 시작된 2006년부터 2016년 사이 부대 해체 및 감편으로 23명 줄었는데 그 사이 부대 창설 및 증편으로 새로 18명의 장성 정원이 늘어 11년 사이에 불과 5명(2006년 442명에서 2016년 437명) 줄었을 뿐이다. 고급장교의 대폭 감축이 이뤄지지 않는 한 비대한 군조직의 슬림화는 불가능하다는 하나의 방증이다.

국방부의 '국방개혁 기본계획(2014〜2030)에 의하면, 장교 정원은 2022년까지 7만 명으로 줄이는 것으로 계획되어 있다. 그런데 국방부의 장교정원 감축 대상에서 무관후보생의 정원은 제외된 것이므로 장교정원(2017년 기준 무관 후보생 제외한 장교정원은 71,555명) 감축은 국방부의 계획대로 하면 기껏해야 1000여명 주는 것에 불과하다. 즉, 국방부의 장교감축계획은 줄이는 시늉만 하는 것이어서 국방개혁이라는 차원에서는 의미를 부여할 수 없다.

그럼에도 불구하고 국방부는 7만 명으로의 감축 목표연도를 2022년으로 최대한 늘려잡고 있다. 더구나 그동안 장교정원을 늘려왔으며 장교정원이 소폭이나마 줄기 시작한 것은 겨우 2016년부터다. 무관후보생 정원을 포함해 장교정원을 70,000명으로 줄여야 다소나마 국방개혁의 의미를 부여할 수 있을 것이다. 그러나 무관후보생을 포함한 장교정원 7만 명도 과도한 수준이다.

한반도의 좁은 지형으로 보나 현대 무기체계의 작전성능으로 보나 전수방어를 위해 적정한 우리 군의 병력규모는 30만 명 안팎이라는 것이 군사전문가들의 대체적인 의견이다. 또 이 규모는 김영삼 정부 때 국방개혁을 입안하는 과정에서 내부 안(35만 명 수준)으로 채택된 바도 있다.

전체 병력규모를 30만∼35만 명으로 줄일 경우 병과 간부의 비율(간부비율 50%)을 반반으로 한다면 장교 정원은 5만∼6만 명(부사관 10만∼15만)이면 적정하다. '표범 같이 재빠른 군대조직으로 환골탈태'하겠다고 하면서 기껏해야 장교정원을 1000명 정도 줄이는 것에 머물고, 그것조차도 앞으로 5년 뒤에나 실행하겠다고 한다면 비대한 군조직의 간소화도 정예화된 병력구조로의 전환도 전혀 기대할 수 없을 것이다.

병 봉급 인상, '상후하박' 봉급체계의 조정 및 병 대폭 감축과 병행

▲  2016년 10월 1일 계룡대에서 열린 건군 제68주년 국군의날 기념식 모습.
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정부의 병(사) 봉급 인상은 두 가지 점에서 문제를 안고 있다. 첫째는 국방비가 절대적으로 부족해서 병 봉급이 낮은 것은 아니다. 병 봉급이 낮은 이유 중의 하나는 세계 어느 나라에도 없을 정도로 우리 군의 봉급체계가 극단적인 '상후하박(윗사람은 후하게, 아랫사람은 박하게 대우함)' 체계로 되어 있기 때문이다.

간부(특히 고급 장교)의 높은 인건비를 줄여서 이를 재원으로 병의 봉급을 올려야 한다. 그렇지 않고 병 봉급 인상을 이유로 국방비를 대폭 올리게 되면 이는 낮은 병 봉급의 책임을 국민에게 떠넘기는 것이다.

둘째로 지금처럼 병사의 규모를 30만∼40만 명 수준으로 유지하는 가운데 봉급만 인상하게 되면 이는 감당하기 어려운 인건비 압박으로 이어져 정예군화와는 거리가 멀어지게 된다. 병(병장 기준)의 봉급을 최저임금의 30% 수준으로 올림에 따라 내년도 병의 인건비가 2.2만 명의 감소에도 불구하고 무려 7668억 원(인상률 73.2%)이 인상된다. 2018년 병사 1인당 평균 월급은 38만 6천 원(최저임금 157만 3770원의 24.5%)이다.

최저임금이 2022년까지 한 푼도 안 오른다고 가정하더라도 2022년까지 최저임금의 50%로 병봉급(786,188원)을 인상한다면 그때 병 전체의 인건비 총액은 연간 2조 9530억 원이 된다. 병의 정원이 2018년 39.2만 명에서 2022년 31.3만 명으로 7.9만명이 주는데도 2017년 병 인건비 1조 472억원 보다 무려 3배 가까이 증가되는 것이다. 최저임금이 2019∼2022년 사이 30% 정도 인상될 것으로 가정하면 2022년 병의 인건비는 4조 원(3조 8천억 원)가까이 된다.

문제는 여기서 그치지 않는다. 정예군화를 위해서 국방부는 부사관을 2022년까지 지금보다 2만 3천명 가령 증원한다는 계획이다. 이것만 따져도 인건비 증액소요는 연간 1조 1500억 원(부사관 1인당 연봉 5000만 원 가정)이다. 병봉급 인상과 부사관 증원까지 되면 2022년 인건비는 국방비의 50%를 넘길 수 있다. 과연 이런 인건비 증가 요인을 감당할 수 있을까? 설사 국방비를 인상해 병 봉급을 계획대로 올린다고 하더라도 그것이 우리 군의 질적 발전을 담보해주지 않는다.

2018년 병의 정원은 39.2만 명(군인 정원은 59.9만 명)으로 국방부는 2022년까지 병의 정원을 31.3만 명으로 줄인다는 계획이다. 그러나 이런 계획은 지나치게 소극적이며 '표범 같이 재빠른 군대'의 상에는 맞지 않는다.

국방부가 병력 감축을 하더라도 병의 경우 30만 명(육군이 거의 80% 차지), 전체 현역병력의 경우 50만 명 수준을 유지하려는 주된 이유는 군기득권과 무관하지 않지만 한미연합군의 작전계획이 북한 점령을 전쟁목표로 갖고 있기 때문이다. 북한 점령은 평화통일을 규정한 우리 헌법에도 위반되고 또 현실적으로도 가능하지 않으므로 이 전쟁목표를 포기한다면 전체 우리 군 병력 규모를 30만명 수준으로 낮출 수 있고 병의 규모도 20만 명 이하로 낮출 수 있다.