미국의 동북아 전략과 북핵 다자회담 (5) 
북핵 다자회담에서의 동상이몽

서보혁 (기사입력: 2004/01/01 02:05) 

1. 3자회담과 1차 6자회담 

2003년 4월 23-24일 베이징에서 열린 3자회담은 미국의 대북 압박과 북한의 대화 가능성 탐색이라는 서로 다른 의도가 중국의 중재로 성립된 것이다. 북한 외무성 대변인은 3자회담에 응하면서 “미국이 대조선정책을 전환할 용의가 있다면 대화 형식에 구애받지 않는다”고 전제하고, 3자회담을 “본질적인 문제는 조미 쌍방 사이에 논의”하는 ‘조미회담’이라고 규정하였다.(주1) 북한은 회담에서 핵문제에 대한 ‘새롭고 대범한 해결방도’를 제시하고 미국에 성의있는 답변을 요구하였다.(주2) 

이와 달리 미국은 3자회담을 다자회담으로 가는 징검다리로 보고 상호 입장 교환 차원에서 임하였다. 미국의 켈리 대표는 북한의 先핵포기를 요구하고 그럴 경우 북한과의 관계개선을 모색될 수 있음을 표명하였다. 회담 마지막날 파월 미 국무장관은 3자회담을 다자회담으로 나아가게 하는 ‘만남’이었다고 규정하고 북핵문제는 다자적 접근과 다자적 해결책을 모색해야 한다고 말하였다(Powell, Colin L. “Changing Dynamics in the Asia-Pacific Region: Implications for U.S. Business and Policy.” Remark at the United States Asia Pacific Council Symposium. April 24, 2003. 

파월장관의 설명에 따르면 3자회담에서 미국은 (한국, 일본, 러시아와 함께) 중국과 한반도 비핵화 원칙을 공감대를 갖고 있으며, 북한이 위협적 언행으로는 기대하는 어떤 반응도 얻지 못할 것이라고 밝혔다. 3자회담은 합의사항은 물론 차기 회담 일정도 잡지 못하고 끝났다. 그러나 참여국들은 이 회담을 상호 입장 타진을 위한 자리로 임하고 있었기 때문에 회담 전망을 비관한 것은 아니다. 특히, 일정한 북핵 해결안을 제시한 북한은 회담을 “완전히 결렬되었다고 보지 않는다”고 함으로써(조선중앙통신 2003/04/29) 사실상 추가 다자회담에 응할 것임을 시사하였다. 북핵 다자회담은 이렇게 하여 북핵문제에 이해관계를 가진 남북한과 한반도 주변 국가들이 처음으로 모두 참여하는 6자회담으로 가닥을 잡아나갔다. 

6자회담은 북한과 미국의 입장 대립 가운데 중국과 러시아의 일정한 중재로 성립되었다. 3자회담 이후 확대 다자회담은 처음 5자회담이 유력하였느나 북한의 러시아 참가 요구에 대한 미국의 양해로 6자회담이 성립된 것으로 알려져 있다. 중국과 러시아는 2002년 10월 북핵 공방의 재현 이후 중재 역할을 자임하면서 미국과 북한 양측으로부터 치열한 지지 획득 대상국가로 부상하였다. 양국은 평양과 워싱턴을 교차 방문하며 북한의 안보 우려를 포함한 일괄타결을 제안해왔다. 

6자회담의 성격에 관해 많은 전문가들과 언론은 이 회담이 다자회담이라고 하고 있지만, 이는 현상의 일면에 불과하다. 6자회담은 물론 셋 이상의 행위자가 공동 관심사를 논의하는 자리라는 점에서 다자회담이라고 할 수 있다. 그러나 회담을 이렇게만 규정한다면 미국의 입장을 추종하는 것에 불과하다. 부시정부는 북한과의 양자회담은 있을 수 없다고 못박아 왔기 때문이다. 그럼에도 이번 회담의 성립과정과 실제 회담 진행과정에서 양자접촉이 이루어졌다는 점에서 순수 다자회담이라고 보기에는 어렵다. 특히, 핵개발에 대한 북한의 모호성 전술이 미국으로부터 구속력 있는 안전보장 획득을 의도한다는 점에서 6자회담은 기본적으로 북미간 양자관계의 미래에 크게 영향 받을 것은 자명하다. 따라서 6자회담은 공식적인 다자회담과 비공식적 양자접촉이 조합된 변형된 다자회담이라고 보는 것이 타당할 것이다. 

둘째, 6자회담의 의제는 오직 북한의 핵개발 문제에만 국한되는가? 미국 행정부와 서방 언론들은 6자회담이 북핵문제를 해결하기 위한 일종의 비확산회담이라고 규정하고 있다. 만약 6자회담을 이렇게 본다면 북한이 핵포기에 먼저 혹은 무조건 순응하는 것이 기대되는 결과로 상정된다. 따라서 북한이 핵을 이용해 미국과 흥정하려고 하고 거기에 미국이 반대해 회담이 중단된다면 그 일차적 책임은 북한에게 있으며, 미국의 대북압박의 구체화가 정당하다는 논리가 성립된다. 그러나 북한, 러시아, 중국 등은 핵무기 개발 포기와 안전보장은 동시적으로 일괄타결되어야 한다는 입장이다. 

특히, 북한은 두 문제의 동시 이행이 비확산체제를 확립하는데 필요한 국제적 규범이라는 점을 근거로 들고 있다. 북한은 NPT 가입국이 자국의 사활적 국가이익에 영향을 미친다고 판단할 때 NPT를 탈퇴할 수도 있다는 점을 근거로 북한에 핵 선제공격을 할 수도 있다는 부시정부의 대북 강경정책에 맞서 지난 1월 10일 NPT를 탈퇴하였다. 북한은 주권원리를 바탕으로 국제규범의 공정한 적용을 주장하면서 명분의 우위를 통해 물리적 정책수단의 열세를 상쇄하고 다른 참여국들의 지지를 꾀하고 있다. 

2. 6자회담의 과제 

첫 6자회담을 통하여 참여국들은 자국의 입장을 밝히고 공식 회담과 비공식 접촉 등을 통하여 의견 교환을 전개하였다. 북한은 6자회담에서 미국의 대북정책 전환 의지를 확인하고자 하였다. 북한 외무성 대변인은 8월 13일 미국의 대북 ‘적대시정책 포기’로 판단하는 기준으로 북미 불가침조약 체결, 외교관계 수립, 다른 나라와의 경제협력에 대한 미국의 방해 중단 등 세 가지를 제시한 바 있다. 

회담에서 북한은 핵문제를 둘러싼 북미간 입장 차이를 일괄타결로 해결한다는 입장을 밝혔다. 북한의 김영일 대표는 기조발언에서 소위 ‘일괄타결 도식과 동시행동 순서’를 제시하면서 미국의 성의있는 응답을 촉구하였다. 조선중앙통신이 8월 29일 밝힌 ‘동시행동 순서’는 다음 4단계로 이루어져있다. 
․1단계: 미국은 중유제공을 재개하고 인도주의 식량지원을 대폭 확대하는 동시에 북한은 핵계획 포기의사를 선포한다. 
․2단계: 미국은 불가침조약을 체결하고 전력손실을 보상하는 시점에서 북한은 핵시설과 핵물질 동결 및 감시사찰을 허용한다. 
․3단계: 북미․북일 외교관계가 수립되는 동시에 북한은 미사일문제를 타결한다. 
․4단계: 경수로가 완공되는 시점에서 북한은 핵시설을 해체한다.(주3) 

북한은 첫 6자회담에서 소기의 결과를 얻지 못하자 벼랑끝 행동을 취할 것임을 강력히 시사하였다. 미국은 회담에서 구체적인 협상안을 제시하지 않고 북한의 불가침조약 요구를 일축하였다. 김영일 대표는 기조발언에서 첫 회담의 목표를 “우리와 미국이 서로의 우려를 해결하겠다는 의사를 명백히 밝히자”고 하면서 미국의 ‘대조선 적대시 정책 포기의사’와 북한의 ‘핵계획 포기의사’를 동시에 밝히는, 소위 말 대 말의 상호주의를 제한하였다. 그러나 미국측의 켈리 수석대표가 불가침조약에 대한 부정적인 입장을 표명하고 두 차례의 비공식 접촉 역시 합의점을 찾지 못하자, 북한은 회담 무용론을 주장하며 핵억제력 강화 계획을 실행에 옮길 가능성을 열어놓았다. 

한편, 미국은 2002년 10월 소위 북한의 ‘핵시인’ 파문 이후 두 가지 원칙에 입각하여 북핵문제에 접근해왔다. 그 하나는 북한 핵 프로그램을 완전하고 검증할 수 있고 되돌이킬 수 없는 수준에서 포기시키겠다는 것이고, 다른 하나는 북핵문제는 국제적 문제이므로 주변의 관련 국가들이 다함께 참여한 가운데 다자회담을 통하여 외교적으로 해결하겠다는 것이다. 미국은 3자회담에 이어 6자회담에서도 이같은 입장을 재확인하였고 북한에 先핵포기를 요구하였다. 

그러나 미국의 이런 입장은 북한의 입장과 접점을 찾지 못하여 6자회담에서 가시적인 성과를 도출하지 못한 원인의 하나로 작용하였다. 켈리 대표는 "핵 문제 해결을 위해 북미 쌍무회담을 추구하지 않을 것"이라고 하면서 "조선이 핵 계획을 포기한 다음에야 관계정상화를 목표로 한 미사일, 상용무력, 위조화폐, 마약거래, 테러, 인권, 납치 등 문제들에 대한 조미 쌍무대화를 할 수 있다"고 하였다. 켈리 대표는 또 북한의 불가침조약 체결 주장이 "적절치 않으며 필요되지도 않고 흥미도 없다"고 하면서 "북조선이 핵계획을 검증 가능하며 돌이킬 수 없게 포기한다는 것이 확인되면 다음 회담에서 안보상 우려 문제들을 다른 나라들과 토의할 용의가 있다"고 하였다(연합뉴스 2003/08/29). 

미 국무부는 회담을 긍정적으로 평가하면서 북한이 先핵포기를 할 경우 안전보장을 검토할 용의가 있다고 하였다. 이에 따라 미국은 다자회담의 유용성을 계속 살려 북한의 핵프로그램을 외교적으로 중단시키기 위하여 2차 6자회담을 재개한다는 방침을 정한 것으로 알려졌다. 

1차 6자회담은 3자회담 이후 교착상태에 빠진 북핵사태가 다시 대화를 통한 평화적 해결을 추구할 틀을 마련하였고, 여기에 관련 당사국이 최초로 모두 참여하였다는 데에 의의를 찾을 수 있다. 회담의 성과를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 

첫째, 북한을 포함하여 모든 참여국들이 북핵사태의 궁극적 지향이 한반도 비핵화에 있다는데 공감대를 형성하고 이를 공식화하였다는 점이다. 이에 따라 북한은 핵카드를 사용한 벼랑끝외교를 실행하는데 있어서 많은 제약을 받을 것으로 예상된다. 

둘째, 북핵문제를 국제화하였다는 점이다. 북핵문제의 국제화는 미국이 북핵 다자회담을 추구한 배경이기도 하지만, 북한과 북한을 간접 지지한 중국 및 러시아가 북핵문제의 국제화에 깊이 개입함으로써 6자회담이 단순히 미국의 대북압박을 위한 외교적 수단으로 전락할 가능성을 견제할 것으로 예상된다. 

셋째, 한국은 중국, 러시아와 함께 6자회담의 형성에 일정한 역할을 담당함으로써 향후 회담의 지속 과정에서 한국의 입장을 반영할 발판을 마련하였다. 특히, 한국이 1차회담 기간 중 북한과 미국의 현격한 입장 차이를 양측과의 비공식을 접촉을 통해 회담이 결렬될 우려를 막고 회담 지속의 모멘텀을 유지한 것은 높이 평가할 만 하다. 

그럼에도 이번 회담은 일정한 한계도 보였는데, 이는 한국 등 중재역할을 하는 국가들의 외교적 노력을 더욱 요구하고 있다. 이번 회담의 한계는 공동합의문의 발표가 무산된 것으로 요약할 수 있는데 이는 북미간 커다란 입장 차이와 첫 회담의 성격상 예상된 바이다. 

첫째, 회담을 지속하는데 필수적인 상황악화 조치의 방지라는 점이 매우 유동적이라는 점이다. 북한의 김영일 대표는 공식석상과 회담 직후 미국이 일괄타결안을 수용하지 않을 경우 핵억제력 강화가 불가피하다고 말하였다.(주4) 그리고 9월 3일 북한의 최고인민회의는 이와 같은 외무성의 입장을 승인하였다. 미국 역시 북한이 핵포기를 행동으로 보이지 않을 경우 유엔 안보리와 PSI 등을 통해 제제와 봉쇄를 단행할 수도 있다. 이는 6자회담이 매우 불안정한 상태에서 출발하였음을 반증하고 있다. 

둘째, 6자회담은 결국 북한의 핵 포기를 관철시키기 위해 북한의 안보우려 해소를 병행하는 일괄타결안을 도출해야 할 과제를 안고 있다. 첫 회담에서 이 같은 내용을 구체적으로 논의하는 것은 한계가 있었으나, 일괄타결안을 주장한 국가는 북한을 비롯해 한국, 중국, 러시아 등 4개국이다. 이중 북한을 제외한다면 나머지 3개국은 북미간 일괄타결을 모색하는데 통합적 중재안을 마련을 검토할 필요가 있는지도 모른다. 

이에 따라 2차회담을 성사시키기 위해서는 각국이 회담 지속 중 상황 악화 조치를 하지 않을 뿐만 아니라 협상안을 마련하여야 한다. 특히, 1차회담에서 북한이 구체적인 입장을 밝힌 바 있기 때문에 그에 상응하는 미국의 구체적인 반응이 회담 지속에 관건이 될 것이다.(주5) 2차회담은 한반도 비핵화 원칙에 관한 공감대에 기초하여 이를 실현할 수 있는 일괄타결 방향에 공감대를 마련하는 것이 일차적인 과제로 부상할 것이다. 

맺음말 

이상의 논의를 통해 다음과 몇 가지 점을 제시하면서 결론을 대신하고자 한다. 첫째, 미 부시행정부의 대북 핵정책은 세계 및 동북아전략의 일환으로 추진되고 있으며 거기에는 (핵)선제공격 및 정권교체까지 포함하고 있는 매우 위험한 내용이 포함되어 있다. 그러나 한반도는 미국 스스로 인정하고 있는 바와 같이 중동과 다른 지정학적․지경학적 차이가 존재한다. 이것이 미국의 대북 핵정책이 다양한 압박 조치를 병행하면서도 다자회담을 선호하는 배경이 되고 있다. 

둘째, 북핵문제는 초국가적 규범과 주권 원리의 경합을 본질로 하고 있고 여기에 한반도의 특수 상황이 연동되어 있기 때문에 미국의 대북 先핵포기는 정당성과 현실성에서 문제가 크다. 따라서 한반도의 비핵화와 북한의 안전보장은 일괄타결 원칙에서 접근되어야 한다. 다만, 북미간 상호불신에 의해 그 이행은 단계별 병행 원칙에서 모색되어야 할 것이다. 이런 점에서 6자회담은 미국의 반확산전략의 일방적 관철과 상호주의적 일괄타결이 경쟁하는 장이 되고 있다. 

1차 6자회담 이후 북핵문제는 소강상태를 거쳐 북미 양국의 대화 재개의 필요성 인식, 관련국들의 중재 그리고 이라크사태의 악화 등 내외적 요인으로 대화를 재개할 환경을 마련하고 있다. 이런 가운데 한국은 전방위 국제협력과 로드맵을 제시하여 북핵문제의 평화적 해결을 이끌어내고 그것을 한반도 평화체제 수립으로 발전시켜야 할 과제를 안고 있다. 요컨대, 북핵문제는 부시행정부의 공세적 동북아전략의 시험대가 되고 있으며, 비확산의 측면에서 볼 때 북한의 주권에 대한 안전보장과 비확산규범의 공정한 적용이 관건으로 작용할 것이다. 그런데 부시정부의 반확산전략은 한반도의 비핵화는 물론 동북아와 세계의 안정을 해치고 있다. 따라서 현단계 평화운동은 부시정부의 군사주의적․일방주의적 외교안보정책을 무력화하는데 있다해도 과언이 아닐 것이다. 
<연재 끝> 
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<각주> 
(주1) 북한 외무성은 처음 다자회담을 한반도 문제의 국제화, 미국의 책임 회피용이라고 판단하고 “그 어떤 형태의 ‘다자회담’에는 절대로 참가하지 않는다”고 하였다(조선중앙통신 2003/01/25). 북한은 3자회담에 임하면서 중국을 ‘장소제공국’으로 규정하였다(조선중앙통신 2003/04/18). 
(주2) 북한의 제안은 6자회담에서 공개되었으나 6월 27일 요미우리신문의 보도로 먼저 알려졌다. 
(주3) 북한이 밝힌 ‘일괄타결 도식’은 미국은 북미 불가침조약 체결, 북미 외교관계 수립, 북일․남북 경제협력실현 담보, 경수로 제공지연에 따른 전력손실 보상 및 경수로 완공 등을 책임지고, 대신 북한은 핵무기 개발 중단 및 사찰 허용, 핵시설의 궁극적 해체, 미사일 시험발사 보류 및 수출 중지 등을 실행한다는 것이다. 
(주4) 이와 관련해 중국의 왕이 외교부 부부장은 8월 29일 회담 폐막 직후 가진 기자회견에서 북한과 미국이 6자대화가 지속되는 한 긴장을 고조시키지 않기로 합의했다고 말한 바 있다(연합뉴스 200/08/29). 
(주5) 이와 관련해 회담 직후 중국의 왕이(王毅) 대표는 참여국들이 대화지속을 통한 이견조율, 차기회담의 가능한 빠른 시일내 재개, 추가적인 상황악화 조치 금지, 북핵문제의 대화를 통한 평화적 해결과 한반도 비핵화, 북한의 안보우려 해소, 동시병행을 통한 해결 등 6개항에 합의했다고 밝혔다. 다른 한편 그는 미국이 6자회담 지속의 걸림돌이 된다고 말해 미국의 성의 있는 태도를 간접 촉구하였다. 
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필자 소개 
성균관대 신문방송학과를 졸업하고 한국외대 국제관계학과에서 “탈냉전기 북-미관계에 관한 구성주의적 접근”으로 정치학 박사학위를 받았다. 현재 한국외대 등에서 강의하고 있으며 평화네트워크 운영위원이다. 
전공분야는 북한정치, 남북관계, 국제정치이론이다. 
주요 저작으로는『한반도의 선택: 부시의 MD구상, 무엇을 노리나』(2001, 공저),『전쟁과 평화』(2001, 공저), “부시행정부의 대북정책 결정구조”(2002), “탈냉전기 북한의 대미 정체성 정치”(2003), “벼랑끝외교의 작동방식과 효과”(2003) 등이 있다. 
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* 이 글은 2003년 11월 21일 한신대에서 개최된 민주사회정책연구원 개원 3주년 기념 학술회의 ‘미국의 패권, 기로에 선 한미관계’에서 발표된 것이다.